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Adhésion à l’Union européenne: Ambiguïté gouvernementale à propos des droits populaires

L’adhésion à l’Union modifierait Ð en plus et en moins Ð les droits populaires. Le Conseil fédéral le reconnaît ouvertement. Mais il ne va pas au bout de sa franchise et propose, tactiquement, de ne rien changer aux règles existantes.

En rédigeant le rapport 1999 sur l’intégration européenne, les hauts fonctionnaires de l’administration fédérale ne se sont pas hasardés à un impossible bilan chiffré des avantages économiques d’une adhésion. Cette approche rigoureuse valorise l’ensemble de leur travail. Bien que d’évidence favorable à l’adhésion, le rapport en décrit les conséquences positives et négatives. Ainsi, le transfert d’une part de souveraineté à Bruxelles va influencer le processus de décision en Suisse. Appelons un chat un chat ! L’exercice des droits populaires sera inévitablement modifié.

De nouveaux droits

Aspect souvent escamoté dans le débat : l’adhésion donne accès à de nouveaux droits démocratiques : la codécision pour tous les objets en délibération dans l’Union européenne. C’est un progrès considérable par rapport à la situation actuelle où la Suisse est contrainte, pour des raisons de compétitivité économique, de s’aligner sur un nombre grandissant de règles européennes adoptées hors de son influence. En cas d’adhésion, les citoyennes et citoyens suisses participeront aux décisions européennes par l’intermédiaire des conseillers fédéraux et par les députés européens qu’ils pourront directement élire. Ils jouiront également du droit de pétition comme tous les citoyens européens.
Ë l’inverse, l’adhésion restreindra la souveraineté nationale et donc l’exercice des droits démocratiques. Le rapport rappelle sans ambiguïté la primauté du droit européen sur le droit national. La Suisse sera liée par les décisions prises Ð avec sa participation Ð par Bruxelles. Plusieurs cas de figure se présentent pour l’exercice de la démocratie semi-directe.

Des votes bidon ?

¥ Bruxelles adopte un « règlement ». Il est directement applicable dans tous les États membres. Comme il n’entraîne pas une adaptation du droit national, il reste hors d’atteinte du droit référendaire.
Bruxelles adopte le plus souvent des « directives ». Ces textes, obligatoires, doivent être intégrés dans le droit de chaque État membre.
¥ Une directive peut fixer des buts généraux à atteindre et laisser aux États membres le soin de décider librement du chemin pour y parvenir. Dans ce cas, le référendum contre une loi d’application fédérale garde sa signification. Le peuple peut préférer une autre voie que celle choisie par le Parlement pour atteindre le but fixé par l’Union européenne.
¥ Souvent, ces directives, très détaillées, ne laissent pratiquement aucune marge de manœuvre au législateur national. Selon la Constitution suisse (l’actuelle comme la nouvelle), ces textes d’application peuvent, comme toute loi fédérale, faire l’objet d’un référendum. C’est faire courir le risque d’une consultation populaire qui n’a aucun sens puisqu’aucune alternative n’est possible.
La démocratie semi-directe n’a rien à gagner de consultations bidon. Pour éviter cet exercice civique destructeur, il suffirait de donner au Parlement le pouvoir de soustraire au référendum les textes qui ne sont qu’une simple adaptation de directives européennes. L’ampleur de la marge de manœuvre laissée par une directive au législateur national dépend, bien sûr, d’un jugement politique. Mais ce serait faire preuve d’une méfiance excessive à l’égard du Parlement que de lui refuser la compétence d’émettre un jugement politique.

Peur de Blocher

Ë ce stade de l’analyse, les hauts fonctionnaires laissent la parole aux politiciens. Et le Conseil fédéral, qui publie en son nom ce rapport sur l’intégration, estime qu’il ne faut rien changer au droit de référendum. Il estime que les risques d’opposition entre la volonté populaire helvétique et une directive européenne sont faibles. Expérience faite, on pourrait, au besoin, ajuster le droit référendaire pour éliminer les scories du système.

L’article 139

Le Conseil fédéral a la même attitude au sujet du droit d’initiative. Le risque de vote sur un texte non conforme au droit européen est toujours présent, le dernier en date étant celui sur le génie génétique. En bonne logique, la constitution devrait clairement enjoindre le parlement de prononcer la nullité totale ou partielle, un texte contraire à nos engagements européens. Prudemment, le gouvernement s’en tient à la règle prévue dans la nouvelle constitution. Son article 139 prévoit la nullité si l’initiative ne respecte pas « les règles impératives du droit international ».
En adhérant, on peut donc, selon le gouvernement, ne pas toucher aux droits populaires inscrits dans la Constitution. On élimine ainsi, formellement, l’un des arguments massifs des anti-européens. Mais ce tour de passe-passe purement juridique ne convainc guère. Le débat pour ou contre l’adhésion serait plus clair si Berne affirmait, sans ambiguïté, qu’une retouche modeste des droits populaires inscrits dans la constitution est nécessaire et suffisante pour participer à l’Union européenne. at

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