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Mesures actives du marché du travail: Un bilan en demi-teintes

Les cinq instituts de recherches, mandatés par la Confédération pour évaluer les mesures de réinsertion des personnes sans emploi ont rendu rapport. Explications.

Brutalement, au début des années nonante, le chômage débarqua en Suisse, passant d’un taux de 0,5 % en 1991 à 4,7 % en 1994. Rapidement la Confédération proposa une révision de la loi sur l’assurance chômage (entrée en vigueur en 1996, deuxième étape en 1997), afin de répondre à l’augmentation massive du nombre de personnes sans emploi. Dès lors, la Confédération est passée d’un système passif Ð indemniser les chômeurs Ð à un système actif Ð leur offrir des instruments pour leur réinsertion. Les Offices régionaux de placement furent donc chargés de concrétiser les 25 000 places de mesures actives du marché du travail (MTT).

Les instruments

Parallèlement le Conseil fédéral décida, en 1996 déjà, de faire évaluer les mesures de réinsertion prévues par la loi. Il s’agissait d’analyser et de comparer les divers instruments proposés aux personnes sans emploi (cours, emplois temporaires subventionnés, gains intermédiaires). Le but était d’évaluer « la rapidité et la durabilité » des mesures actives du marché du travail. En avril, les équipes de recherches ont livré leurs conclusions. Inventaire.

Les cours. Les ORP ont mis sur pied, sur mandat de la Confédération, en collaboration avec des institutions privées, une série de cours, de base, de perfectionnement, de langues, d’informatique. Première constatation : les personnes sans emploi ne réagissent pas de la même manière. Pour les femmes, la participation à un cours de base ou d’informatique a tendance à augmenter la prise d’emploi, alors qu’ils ont peu d’effets significatifs sur les hommes. Les cours de langue, offerts à tour de bras aux étrangers au chômage, ont un effet significativement négatif sur la probabilité de trouver un emploi.

Les programmes d’emploi temporaire ne représentent pas la solution la plus efficace pour réinsérer les chômeuses et les chômeurs. Il n’y a pas de différence significative entre un chômeur suivant un programme d’emploi temporaire et un chômeur qui se contente de toucher ses indemnités. Au contraire, suggèrent les chercheurs, les personnes qui renoncent à suivre un programme actif de réinsertion trouvent plus vite du travail et sont plus disposées à accepter un emploi, même en dessous de leurs compétences. Même observation pour les personnes arrivant en fin de droits. Le taux de prise d’emploi est plus important au moment où on atteint le terme de son cycle d’indemnités.

Les gains intermédiaires sont jugés, quasi unanimement, comme étant d’une « efficacité maximale », notamment pour les moins qualifiés des chômeurs. Introduits en 1984, ils visaient, à l’origine, à faciliter le retour au travail grâce à des emplois à rémunération mixte, temporaire, ou à temps partiel, contre indemnisation compensatoire de la caisse de chômage.
Enfin, les experts ayant évalué les performances des ORP en matière de réinsertion soulignent les carences actuelles : « Le regroupement des quelque 3000 offices communaux du travail en 155 ORP a amélioré l’efficience du service public de l’emploi. Les pertes d’efficience constatées sont liées au recours accru à des mesures actives et aux efforts en vue de l’acquisition de places vacantes par les offices du travail.
» Les efforts que les ORP ont déployés pour acquérir des postes ont eu des effets négatifs sur leur efficience en matière de placement. Ces effets négatifs plaident contre l’application d’objectifs prescrits basés sur les moyens du Service de placement. C’est plutôt l’efficience d’un ORP en matière de placement qui doit servir à cet ORP de jauge de performance. »

Des critères de rapidité plutôt que de durabilité

Dans leurs évaluations, les experts ont privilégié les critères de rapidité de réinsertion aux critères de durabilité. Il est évident, dès lors, que le système du gain intermédiaire sera considéré comme la panacée, quitte à en oublier les effets pervers. Au fil des années, les gains intermédiaires sont devenus de véritables emplois à temps partiel, financés par la Confédération. N’est pas évoqué non plus le problème du retour au chômage, fréquent avec ce type de mesures. A contrario, des cours de perfectionnement, de réorientation professionnelle, des cours en informatique ou en langues peuvent avoir des effets de réinsertion sur le long terme, en particulier pour des personnes peu ou mal formées.

Un manque d’objectifs

Cependant, les études montrent la nécessité d’affiner les mesures actives. Sérier les besoins selon les types de profession, de genre, d’identité afin d’adapter plus précisément encore les outils de réinsertion.
La politique menée ces dernières années en faveur des chômeurs a privilégié la quantité à la qualité, imposant aux cantons et aux Offices régionaux de placement un quota de mesures sans fixer au préalable de véritables objectifs. Et les cantons, n’assumant pas les conséquences financières, ne se sont pas interrogés sur leur efficacité. Un réajustement est nécessaire. gs

Source: La vie économique, 4/2000.

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