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Collaborations intercantonales : cantons, régions, etc.: Le rendez-vous européen du fédéralisme coopératif

Dans le cadre du débat sur les nouvelles formes institutionnelles à développer entre collectivités publiques, nous publions ici des extraits du discours prononcé le 13 juin 1998 à la fête centrale de Zofingue, société d’étudiants liée à l’histoire de la Confédération moderne, par l’un des promoteurs des initiatives en vue de la création d’un canton du Léman, l’ancien conseiller d’État socialiste genevois Bernard Ziegler.

«Comparé au processus de décentralisation actuellement en cours dans les grands États unitaires européens que sont la France, l’Italie et l’Espagne, on peut dire que le fédéralisme s’est révélé être une forme de décentralisation intelligente. Ou, pour paraphraser Pascal, qu’en comparaison des départements ou des provinces des pays unitaires, les cantons suisses sont des roseaux certes, mais des roseaux pensants.

Crise financière et nouvelles répartitions des tâches

» Depuis une vingtaine d’années toutefois, le mouvement de centralisation s’est inversé. Crise financière de la Confédération en toile de fond, on s’est mis à parler de « nouvelles répartitions des tâches Confédération/cantons ». Derrière cette expression se cache en réalité le refus de la Confédération d’assumer de nouvelles tâches, en lieu et place des cantons.
» Ce renversement de tendances se produit au moment même où les tâches de l’État fédéré sont elles-mêmes devenues tellement complexes et onéreuses, et cela dans les domaines qui lui sont réservés, tels que la santé, la formation et l’ordre public, que les cantons n’arrivent plus à les assumer seuls. Pire : les cantons traversent eux-mêmes une crise institutionnelle, financière et identitaire, qui est liée au constat qu’ils ne sont plus aujourd’hui que l’ombre d’un État. Et d’un État qui est entré dans une phase accélérée de communalisation. Ë part peut-être le plus important d’entre eux, Zurich, aucun canton suisse ne peut plus affirmer aujourd’hui qu’il assume la plénitude des tâches qui sont celles d’un État souverain, même s’il s’agit en l’occurrence de la souveraineté limitée qui est celle d’un État fédéré. Or, qu’est-ce qu’une commune ? C’est précisément une collectivité publique qui n’assume qu’une partie des tâches étatiques [ ?].
» Quelle est la réponse institutionnelle à ce processus de communalisation ? C’est le fédéralisme coopératif. Faute de pouvoir assumer seul un nombre croissant de tâches dans les domaines qui relèvent de leurs compétences, ou de pouvoir transférer ces compétences à la Confédération, qui n’en veut plus, les cantons sont obligés de collaborer entre eux, et de créer à cette fin des institutions intercantonales communes, auxquelles ils délèguent des secteurs plus ou moins importants de l’activité étatique. Il arrive même que des lois fédérales, telles que la Loi sur les Hautes écoles spécialisées ou la Loi sur l’aide aux Universités, les y contraignent.
» Mais le fédéralisme coopératif connaît lui aussi ses limites : elles s’appellent technocratie et déficit démocratique.
» Technocratie d’abord, parce qu’il est impossible d’inscrire le 4e niveau, qui est celui des organismes intercantonaux, dans un cadre institutionnel démocratique. L’article 7 de la Constitution fédérale Ð l’article Sonderbund Ð l’interdit : il n’est pas possible de doter le 4e niveau d’un exécutif ou d’un parlement supracantonal, les traités entre cantons de nature politique étant prohibés. Et faute de parlement pour voter des lois, il n’y a pas d’espace pour les droits d’initiative et de référendum.
» Le problème du contrôle démocratique se pose avec d’autant plus d’acuité que la délégation de compétences à un organisme intercantonal est importante. C’est ce déficit démocratique du 4e niveau qui explique l’échec, à Genève, du concordat le plus ambitieux qu’aient jamais conçu deux cantons suisses : celui qui visait à instituer un Réseau hospitalo-universitaire de Suisse occidentale, par la fusion des deux hôpitaux universitaires et des deux facultés de médecine de Genève et de Lausanne. Deux milliards de budget, deux mille lits de soins aigus, douze mille employés [ ?].

La réforme doit partir de la base

» Il n’est pas non plus question dans mon esprit d’imposer par le haut cette réforme du fédéralisme : nous savons qu’une telle réforme aura d’autant plus de chances d’aboutir dans notre pays qu’elle partira de la base, soit en l’occurrence des cantons eux-mêmes. C’est aux cantons qu’il appartient d’explorer les voies nouvelles de leur coopération, et non à la Confédération de les imposer.
» Mais il est important que les cantons trouvent rapidement réponse aux problèmes institutionnels que pose leur coopération : c’est à ce prix qu’ils reprendront confiance en eux-mêmes, qu’ils retrouveront leur identité, qu’ils auront le courage de prendre rendez-vous avec l’Europe. Car ce problème d’identité s’est posé dans l’Europe tout entière, et il a trouvé sa réponse dans la régionalisation. La Suisse a elle aussi rendez-vous avec l’Europe des régions. Deux modèles s’offrent à elle à cet égard.

Faire sauter l’article Sonderbund

» Le premier consiste à faire « sauter » l’article Sonderbund, afin d’autoriser la création d’institutions politiques du 4e niveau. La réforme de la Constitution fédérale nous en fournit l’occasion, le projet contient d’ailleurs une proposition à cet égard.
» L’avantage de ce premier modèle, c’est évidemment sa souplesse : tous les concordats ne concernent pas les mêmes cantons, les institutions du 4e niveau pourraient épouser les contours variables des groupements intercantonaux, eux-mêmes dictés par les organismes qu’il s’agit de gérer en commun. Ce modèle à géométrie variable s’adapterait de surcroît parfaitement à la problématique de la coopération transfrontalière, et permettrait à la Suisse de participer davantage aux projets européens de dynamisation des régions périphériques.
» Le principal inconvénient du modèle à quatre niveaux, c’est sa complexité, son défaut de lisibilité pour les citoyens, la création de nouvelles bureaucraties et de nouvelles fiscalités [ ?].

Entamer un rapprochement sur une base régionale

» Deuxième modèle possible : pourquoi les cantons n’entameraient-ils dès lors pas un processus de rapprochement sur une base régionale ? Isolés, ils sont devenus des communes, unis ils peuvent redevenir des États, capables d’assumer toutes les tâches qui appartiennent à l’État fédéré. Un cadre fédéral renouvelé par des cantons plus vastes et moins nombreux, qui volontairement unis deviennent des partenaires pour l’Europe des régions, voilà un objectif ambitieux, que les pessimistes qualifieront d’utopique. Il n’est au demeurant pas dénué d’embûches, car il ne faudrait pas que la régionalisation se fasse sur une base linguistique. Mais ce second modèle a le mérite de la simplicité, et ce sont les idées simples qui renversent les montagnes, quoique celles d’Helvétie soient particulièrement difficiles à remuer [ ?]. »

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