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Banque cantonale vaudoise: Sur l’art de contourner le Parlement

Quels sont les objectifs contenus dans le projet de Loi sur la Banque cantonale vaudoise ?L’intention du Conseil d’Etat est de transformer la BCV en une SA de droit privé.
Les conséquences de cette décision sont importantes. Explications.

Le Conseil d’Etat vient de présenter son projet de nouvelle Loi sur la Banque cantonale vaudoise (BCV). Aujourd’hui, la BCV est une société anonyme (SA) de droit public dont l’Etat détient la moitié des actions. Le Conseil d’Etat entend la transformer en une SA de droit privé. L’Etat pourrait alors se défaire d’un tiers de sa participation. L’intention est double : il s’agit d’une part de permettre à la banque des alliances stratégiques, soit avec une assurance soit avec une autre banque cantonale ou étrangère. L’alliance se ferait par des participations croisées au capital, d’où la nécessité d’ouvrir ce dernier. D’autre part, le gouvernement entend maintenir le statut de banque cantonale chargée d’une mission de soutien à l’économie locale (voir encadré), ce qui implique de garder un certain contrôle sur l’établissement.

Quelle diversification ?

La nécessité d’une alliance stratégique se justifie par les économies d’échelle qui peuvent en résulter et par les facilités de refinancement sur le marché des capitaux. A n’en pas douter, une banque cantonale forte et efficace est favorable à la prospérité du canton.
L’intérêt d’une extension ou d’une diversification à l’étranger est en revanche plus douteux. S’il est clairement utile aux entreprises vaudoises de disposer de relais bancaires au loin, l’argument avancé selon lequel on diversifierait ainsi des risques ne convainc pas : en étant davantage globalisée, la BCV estime atténuer les risques inhérents à la conjoncture cantonale. Ainsi, elle obtiendrait un meilleur rating, et donc de l’argent moins cher. A voir, car il n’échappera sûrement pas aux analystes que le banquier vaudois de proximité n’est pas forcément le mieux placé pour évaluer les risques d’un crédit accordé à une start-up de Singapour.

Un pouvoir subtil

Le second objectif, à savoir le maintien du contrôle de l’Etat sur la BCV, est également pertinent. Une banque dont le principal actionnaire est l’Etat se comportera avec plus de doigté envers le tissu économique cantonal. Sans entrer dans l’opérationnel comme il l’a fait à mauvais escient à Genève, l’Etat peut donner des lignes directrices. Là où les grandes banques d’affaires ferment les lignes de crédits en fonction de ratios calculés à Zurich ou Londres, la BCV peut faire du cas par cas. Cela dit, il est évident que la participation au capital, dont le coût est élevé (voir encadré), ne se justifie que si l’Etat exerce effectivement un certain pouvoir. A cet égard, certains doutes sont permis : plus que par l’action de ses représentants au sein du conseil d’administration, le Conseil d’Etat estime que c’est la densité du réseau de la banque dans le canton qui lui permet de garantir le soutien à l’économie locale. Il s’appuie en cela sur le concept de « banque de proximité ». Par l’excellente connaissance du tissu économique local, le banquier de la BCV serait mieux à même d’évaluer la qualité des projets de l’emprunteur. Il peut donc s’engager davantage. Si tel est le cas, on ne voit alors pas en quoi un actionnariat public aide la BCV à y parvenir, puisque le moyen n’est pas la volonté politique, mais la densité de l’implantation.

Les garanties sont insuffisantes

Le Conseil d’Etat propose d’assurer le contrôle de la banque par des clauses inscrites dans les statuts de la SA plutôt que dans la loi. Avant de vendre un paquet d’action, il entend profiter de son statut de majoritaire pour introduire un certain nombre de garanties, notamment une limitation à 5 % de la part détenue par d’autres actionnaires.
A première vue, le montage paraît convaincant : l’art. 704 du Code des obligations garantit au détenteur d’un tiers des actions un droit de veto sur les décisions existentielles, dont la modification du but social. En outre, les statuts peuvent prévoir d’autres garanties qui ne peuvent être établies, puis défaites, qu’à la majorité des deux tiers.
Toutefois, ce montage ne tient qu’aussi longtemps que le Conseil d’Etat est décidé à maintenir ces garanties. En votant le projet de loi tel quel, le Grand Conseil n’a donc pas l’assurance que l’Etat garde le contrôle véritable de la banque, contrairement à ce qu’affirme le Conseil d’Etat. Face à la direction de la banque et aux autres actionnaires, le Conseil d’Etat est très faible, car il ne dispose pas de l’expertise. Il pourrait tout à fait céder aux pressions et accepter une modification ultérieure les statuts qui supprimerait les garanties. On peut ainsi imaginer que, sous prétexte de rentabilité ou de « compétence », on réoriente les priorités la banque.
Le problème est aggravé par le fait qu’environ 3 % des 50,14 % d’actions en main de l’Etat sont en fait détenus par l’Etablissement cantonal d’incendie (ECA). En cas d’autonomisation ultérieure de l’ECA, la perte de contrôle pourrait s’aggraver, même si l’Etat et l’ECA sont pour l’instant liés par une convention interdisant à l’ECA de vendre. Dans le cadre de la future loi, en cas de privatisation totale de l’ECA, la BCV pourrait éventuellement perdre son titre de banque cantonale, car la Loi fédérale sur les banques ne le confère que si le canton détient au moins un tiers des actions.

Maintenir le contrôle parlementaire

En revanche, si les garanties sont inscrites dans la loi plutôt que dans les statuts Ð ce qui implique vraisemblablement de maintenir le statut de SA de droit public Ð, le Conseil d’Etat est plus fort face à la banque : dans ses tractations, il peut s’appuyer sur le Grand Conseil et la loi, que seul ce dernier peut modifier. Les députés feraient bien de réfléchir à deux fois avant de céder une parcelle importante de leur pouvoir au Conseil d’Etat. r n

Le coût de l’actionnariat

Etonnamment, la vente d’un tiers des actions permettrait d’assurer des économies pour le budget de l’Etat. En effet, le produit de la vente au cours boursier permet à l’Etat de rembourser des emprunts à long terme, ce qui économiserait dix-huit millions d’intérêts passifs, en admettant que ce soit l’Etat et non l’ECA qui vende. Or dans la manœuvre, l’Etat ne perdrait que dix millions de dividende. Par solde, il gagne huit millions par an.
En se dessaisissant de ses actions, l’Etat perd son droit d’acheter à bon compte un sixième des nouvelles actions lors de la prochaine augmentation de capital, et donc d’engranger à terme un important gain en capital. A noter que cet inconvénient n’en est pas vraiment un, puisque la nouvelle loi lui interdirait de toute façon de réaliser ce gain en vendant son dernier tiers.

La mission

L’art. 2 du projet de loi :
[ ?]
Par son statut de banque cantonale, et dans les limites des règles prudentielles, la BCV contribue au développement économique du canton et veille tout particulièrement au développement des petites et moyennes entreprises ainsi qu’au renouvellement du tissu économique vaudois. Elle le fait dans le respect des principes de développement durable.

Elle contribue également à satisfaire aux besoins du crédit hypothécaire du canton ; elle pratique une politique modératrice des taux hypothécaires dans la mesure permise par les conditions du marché et par les exigences économiques de la Banque.

Dans l’intérêt de l’économie vaudoise, la BCV est habilitée à exercer son activité ailleurs en Suisse et à l’étranger.

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