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Débat : le marché de l’électricité: Pouvoir politique et autorités de régulation indépendantes

Les outils de régulation ne doivent pas se substituer au politique pour déterminer l’avenir des services publics.

Dans le cadre du débat sur la Loi sur le marché de l’électricité (LME), il a été plusieurs fois souligné dans DP (nos 1466 et 1467) que, sans l’adoption d’une loi réglementant la libéralisation du marché de l’électricité, les risques seraient grands d’assister à une
« libéralisation sauvage » en raison de l’action de la Commission de la concurrence (ComCo). Cette menace semble être confirmée par la récente décision de la ComCo à l’encontre des Entreprises électriques fribourgeoises (EEF) à la suite d’une plainte de Migros et de Watt. Dans ce cas, la ComCo a estimé que les EEF contrevenaient à la Loi sur les cartels pour abus de position dominante en raison de leur refus de laisser acheminer le courant de l’entreprise Watt sur leur réseau. Etant donné l’absence de dispositions de droit public fédéral ou cantonal permettant d’exclure l’application de la Loi sur les cartels, la ComCo a estimé que cette loi pouvait s’appliquer, même si la LME n’était pas encore entrée en vigueur. La décision de la ComCo impose donc aux EEF de négocier avec Watt pour déterminer les conditions (aspects techniques et tarifs) du transit de l’électricité sur le réseau des EEF.

Manque de décisions politiques

Outre les différentes voies de recours possibles contre cette décision (commission de recours de la Commission de la concurrence, Tribunal fédéral ou encore Conseil fédéral), dont les procédures pourraient s’étaler sur plusieurs années, il me paraît important de rappeler que c’est au pouvoir politique et non à des agences indépendantes de régulation de décider du rythme de la libéralisation. Par ailleurs, l’exemple des EEF, et de manière plus générale le processus de libéralisation d’autres secteurs économiques auparavant sous monopole complet ou partiel, sont révélateurs du problème de la répartition des compétences entre pouvoir politique et autorités de régulation indépendantes. Ces dernières ont un rôle central et actif à jouer dans le fonctionnement de la concurrence et la régulation de ces secteurs, mais cela ne signifie pas pour autant que les autorités politiques n’aient plus aucun rôle à jouer, bien au contraire.

Ardeurs libéralisatrices

Premièrement, bien que la nouvelle Loi sur les cartels de 1995 attribue des compétences de décision à la Comco et définisse sa mission d’agir uniquement dans le sens du respect et de la promotion de la « concurrence efficace », le pouvoir politique, et le Conseil fédéral en particulier, n’a pas pour autant abandonné toutes compétences en ce qui concerne le fonctionnement d’un secteur récemment libéralisé. La Loi sur les cartels prévoit explicitement à ses articles
8 et 11 que, pour des « motifs d’intérêts publics prépondérants », le Conseil fédéral peut, à la demande des entreprises concernées, annuler les décisions de la ComCo. Brandir la menace d’une libéralisation brutale et anarchique en cas de refus de la LME sous l’action de la ComCo signifie abdiquer des compétences politiques en faveur des autorités indépendantes de régulation et réduire un enjeu politique à une simple question de respect de la concurrence. Le Conseil fédéral, et la Suisse, ne sauraient en rien se laisser dicter le rythme des processus de libéralisation par la ComCo. Un rejet par le peuple de la LME constituera un motif largement suffisant pour inciter le Conseil fédéral à freiner les ardeurs « libéralisatrices » de la ComCo.
Deuxièmement, et de manière plus générale, c’est aux autorités politiques, Conseil fédéral et Parlement, à fixer le cadre de l’évolution future des secteurs en voie de libéralisation et à définir les missions de service public dans ces secteurs. Plutôt que de déléguer trop de compétences à ces autorités indépendantes de régulation et à en subir les décisions, le Conseil fédéral se doit de déterminer des règles précises, réglant les compétences respectives des différents acteurs et définissant l’étendue du service public. Cela s’avère absolument nécessaire pour développer une vision stratégique sur l’avenir des services publics. La libéralisation de secteurs économiques, traditionnellement sous monopole et comportant une dimension de service public, ne fait en rien disparaître les enjeux politiques de ces activités. Jusqu’à maintenant, que ce soit dans le secteur des télécommunications ou des services postaux dans une moindre mesure, le Conseil fédéral s’est plutôt distingué par sa passivité et l’absence de développement d’une vision stratégique. Dans le cas de la LME, il semblerait une nouvelle fois, comme dans le cas des télécommunications, que la mission de service public ainsi que le rôle de la future commission d’arbitrage ne soient pas clairement définis (DP 1466).
En conclusion, il s’agit moins de critiquer la ComCo et son travail, même si on pourrait lui reprocher d’avoir été plus particulièrement active dans les secteurs en voie de libéralisation et un peu moins rigoureuse et sévère dans le cas des fusions UBS/SBS ou NQ/Journal de Genève, que mettre les autorités politiques devant leur responsabilité. C’est à elles, et aux citoyens suisses, et non aux autorités indépendantes de régulation, de définir les règles et les conditions futures des processus de libéralisation. Jusqu’à aujourd’hui, les autorités politiques suisses ont eu tendance, d’une part à abandonner certaines de leurs prérogatives et compétences, et d’autre part à subir passivement les événements, voire à se retrancher derrière ces nouvelles autorités de régulation pour justifier leur immobilisme.
André Mach, maître-assistant en science politique à l’Université de Lausanne

Autorités indépendantes de régulation :

Sur le plan général du respect de la concurrence: la ComCo.
Sur un plan sectoriel avec des compétences spécifiques : la Commission de la communication ; l’Office fédéral de la communication pour le domaine de télécommunications ; la future Commission d’arbitrage prévue par la LME en ce qui concerne l’octroi de concessions, la fixation des tarifs d’interconnection, etc.

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