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Territoires : Les agglomérations, des espaces à structurer

Longtemps dédaignées pour cause de morphologie incertaine, les agglomérations ont désormais droit de cité. Tautologiquement qualifiées d’urbaines, elles ont accédé à la dignité constitutionnelle (art. 50 Cst. féd.). Ce qui leur vaut de faire l’objet d’un début de politique fédérale et même des travaux d’une Conférence tripartite unique en son genre, rassemblant des représentants de la Confédération, des cantons et des villes.
Au moment où les observateurs décèlent l’émergence d’espaces métropolitains qui s’étendraient de facto à tout le Plateau suisse, les aménagistes du territoire, désormais appelés organisateurs, vouent leur attention à une forme déjà ancienne de l’urbanisation : les agglomérations, ces ensembles de communes regroupées autour d’une ville-centre avec laquelle elles entretiennent des relations intenses et difficiles, notamment par pendulaires quotidiens et usagers occasionnels interposés.
L’Office fédéral du développement territorial (Odet) – autrefois Office de l’aménagement du territoire – connu des spécialistes par son sigle allemand ARE, gère la politique des régions urbaines, en commun avec le Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco). Il consacre le dernier numéro de sa revue récemment rebaptisée Forum, qui paraît trois fois par an dans les trois principales langues nationales, au «rôle des villes dans la Suisse urbaine» – en clair aux agglomérations.

Déficit démocratique
De la dizaine de contributions présentées, deux éléments ressortent clairement. C’est tout d’abord l’importance de la centralité, représentée en l’occurrence par la ville, qui donne son nom à l’agglomération ; sans noyau, pas de fruit ; sans ville-centre, pas de région urbaine structurée.
Et, second constat, les formes institutionnelles que se donnent les agglomérations souffrent toutes d’un déficit démocratique plus ou moins grave. Au pays de la commune célébrée – et vécue – comme la cellule de base de la démocratie, les agglomérations peinent à instaurer une collaboration intercommunale qui aille au-delà des services techniques, du genre distribution d’énergie ou traitement des déchets.
Or, au risque d’ajouter au moins temporairement un niveau institutionnel supplémentaire à l’édifice fédératif suisse, les agglomérations doivent donner un cadre à leur collaboration, qui soit respectueux des formes démocratiques, avec élections au moins indirectes des instances dirigeantes de la région urbaine. Ce pas décisif vers la réconciliation des territoires fonctionnels et institutionnels, la plupart des quelque cinquante-deux agglomérations repérées par le recensement fédéral de 2000 sont loin de l’avoir accompli. Comme en France mais pour d’autres raisons, l’intercommunalité reste en Suisse aussi une dimension plus difficile à vivre pour les autorités que pour les populations.

Forum, bulletin d’information
de l’Office du développement territorial, vol. 31(2003) N° 2.
L’Odet tient à jour un site très informatif : www.are.ch

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