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Frein à l’endettement: Le loup en habit de grand-mère

L’arrêté constitutionnel soumis au peuple a tout pour plaire : tranquille comme le bon sens tout en se référant aux données pointues de la science économique. En fait, il s’agit plutôt d’une base constitutionnelle pour une politique de droite.

En 1998, peuple et cantons ont approuvé des dispositions d’exception pour assainir d’ici 2001 les finances fédérales. Ce dispositif n’a pas été utilisé : la reprise conjoncturelle a fait et bien fait le travail, à elle seule. Mais cet article constitutionnel transitoire est toujours en vigueur. Il interdit que l’excédent des dépenses dépasse 2 % des recettes ; il est applicable jusqu’à ce qu’un nouveau texte limite le déficit et l’endettement. L’orientation du nouveau droit était donc dictée ; il s’y conforme, habilement.

Dépenses égal recettes

L’arrêté stipule donc que le plafond des dépenses figurant au budget ne doit pas dépasser les recettes estimées, compte tenu de la situation conjoncturelle. C’est le bon sens même, dira-t-on. En réalité, sous l’apparence se dissimulent des dispositions sévères. Il faut en effet rappeler que le compte financier de la Confédération ne prévoit pas, contrairement à la comptabilité des cantons, le financement des investissements par emprunt et amortissements portés au budget de fonctionnement. Tous les flux financiers fédéraux sont comptabilisés l’année même de leur exploitation. L’équilibre des finances n’a donc pas le même sens au fédéral qu’au cantonal. L’équilibre dépenses-recettes signifie, à Berne, un autofinancement obligatoire à 100 %, ce qui en finances publiques est une norme particulièrement élevée.
La deuxième rigueur est l’alignement des dépenses sur les recettes estimées. L’équilibre requis pourrait être exigé aussi en travaillant sur l’autre terme de l’équation, soit une amélioration des recettes. Plusieurs cantons connaissent ce dispositif. Fribourg, par exemple, et même Vaud où plus personne n’ose même évoquer l’obligation constitutionnelle de couvrir le déficit « par des ressources nouvelles ».

Un choix avant tout politique

Dans son Message, le Conseil fédéral explique que l’augmentation des recettes est un exercice trop difficile en démocratie directe. Il part de la conviction politique qu’il y a de fait un moratoire fiscal ; il se donne ainsi la peine de répondre à l’initiative radicale qui le propose, sauf que cette initiative n’a pas encore abouti, la collecte des signatures étant en cours ! Mais l’hypothèse que le Conseil fédéral ne discute pas est celle, bien réelle, d’une baisse des impôts. Or le Conseil national vient de démontrer son savoir-faire en la matière. Au premier paquet fiscal du Conseil fédéral qui avantageait, vu la progressivité forte de l’impôt fédéral, particulièrement les hauts revenus, ont été ajoutés des allégements pour plus d’un milliard, dont 300 millions aux sociétés. En vertu de l’équation rigoureuse, dépenses égal recettes, toute diminution de recettes Ð et c’est le programme affiché de l’UDC Ð entraînera constitutionnellement un abaissement des dépenses, sans que le Parlement ait à en assumer directement la responsabilité, ce qui pourrait être impopulaire. La politique de droite aura désormais un socle constitutionnel.
Certes le Parlement sera autorisé à décider un déplafonnement exceptionnel des dépenses, mais à la majorité qualifiée des deux tiers, ce qui accorde à la droite dure une capacité reconnue de blocage.

Projections et faisabilité délicates

La Loi sur les Finances, modifiée pour donner corps aux généralités de la disposition constitutionnelle, prévoit aussi un coefficient correctif pour tenir compte de la conjoncture. Si le PIB réel est en dessous ou au-dessus du PIB tendanciel, les dépenses autorisées pourront être, selon un calcul qui se donne pour scientifique, d’un pour-cent supérieur aux recettes (situation de mauvaise conjoncture) ou d’un pour-cent inférieur (situation de haute conjoncture). C’est une recherche intéressante d’une politique anticyclique : des excédents quand les recettes sont fortes, une rallonge budgétaire quand elles baissent. La difficulté sera de prendre une décision d’une telle importance sur la base de calculs économétriques difficiles : le PIB est aujourd’hui établi avec deux ans de retard. Les projections seront délicates.
Enfin l’application de la contrainte budgétaire pourra provoquer des conflits de référence constitutionnelle, car, pour obtenir les économies exigées, le Conseil fédéral devra économiser d’abord dans son propre ménage, puis dans les dépenses de transfert. Et pour cela il devra modifier des lois, ce que le Parlement et le peuple pourraient refuser. Quel peuple aura raison ? Le peuple de la norme constitutionnelle de l’équilibre ou le peuple du refus des économies décidées ?

Objectifs politiques ou juridiques

L’équilibre des finances est un objectif naturel d’un gouvernement. Mais il doit l’assumer politiquement, avec sa majorité s’il en a une. Les obligations constitutionnelles et légales ne peuvent se substituer à ces choix. S’abriter derrière des automatismes juridiques est une démission du politique ou plus exactement, dans le cas présent, la constitutionnalisation d’une politique de droite qui n’aura pas à dire son nom. Donc une tromperie sur le contenu. ag

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