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Aménagement du territoire, direction blocage

Maîtriser les constructions hors zone à bâtir: le projet de révision LAT2 n’est pas la réponse adéquate

Photo ghislaine
Photo ghislaine (licence CC)

La Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des États (CEATE-E) vient d’envoyer en consultation une modification de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT).

Cette révision partielle de la LAT porte essentiellement sur les constructions hors zone à bâtir. Elle reprend le projet présenté en 2018 par le Conseil fédéral, largement contesté dans la procédure de consultation, au point qu’à fin 2020, le Conseil national a purement et simplement refusé l’entrée en matière. Il y avait donc un risque d’enlisement de cette révision partielle.

Aussi la CEATE-E a-t-elle décidé de reprendre les aspects du projet du Conseil fédéral ayant fait l’objet d’un large consensus dans la procédure de consultation et d’éliminer les mesures controversées, peu susceptibles de réunir une majorité politique. 

La CEATE-E a également introduit des dispositions qui reprennent les principales préoccupations essentielles de l’initiative populaire fédérale «Contre le bétonnage de notre paysage» déposée le 8 septembre 2020 (DP 2237). Elle envisage aussi d’opposer un contre-projet indirect à l’initiative populaire, le Conseil fédéral ayant renoncé à présenter son propre contre-projet. 

Autant le dire sans détour: le projet de la CEATE-E ne permet pas de maîtriser la prolifération des constructions hors zone à bâtir. Il propose une nouvelle démarche complexe qui risque même de concourir au mitage du territoire non constructible.

La consultation en cours, qui prendra fin le 13 septembre 2021, confirmera certainement, et même figera, les positions des différentes parties exprimées lors des précédentes procédures à ce sujet.

Il sera difficile pour les Chambres fédérales de trouver un consensus autour de cette révision. Les auteurs de l’initiative fédérale «Contre le bétonnage de notre paysage» ne la retireront pas. Il appartiendra au peuple de choisir entre le nouvel article constitutionnel et une loi révisée comprise comme un contre-projet. 

Explications avec le rappel des enjeux et des rapports de force autour du territoire non constructible.

Enjeux du territoire non constructible

Ce territoire est soumis à forte pression. Plus d’un tiers de toutes les surfaces d’habitat et d’infrastructures en Suisse se trouvent hors de la zone à bâtir. On y trouve 590 000 bâtiments, dont 190 000 seulement sont habités. Il y a donc là un potentiel d’utilisation important. Dans les régions de montagne en particulier, on y voit des perspectives d’affectation favorable au développement touristique.

En plaine, l’agriculture doit se diversifier pour assurer sa rentabilité. C’est une exigence de la nouvelle politique agricole. Les exploitants développent de nouvelles activités nécessitant installations et locaux (tourisme à la ferme, transformation de produits, artisanat, équitation) à réaliser en zone agricole. Autant d’affectations postulant une extension de la zone à bâtir.

Il y a donc un risque certain d’urbanisation rampante des zones agricoles et protégées avec une mise en péril de la séparation entre territoires constructibles et non constructibles. Un principe fondamental de l’aménagement. 

Le Conseil fédéral l’a souligné maintes fois. La réglementation actuelle (art. 24 LAT) ne permet plus de gérer les dérogations liées aux constructions hors zone à bâtir. L’application est devenue complexe et confuse. Il est devenu impossible de l’appliquer à l’ensemble des situations cantonales, forcément différentes.

Contenu du projet mis en consultation

Soulignons-le d’emblée: les propositions avancées sont complexes et leur mise en œuvre demandera du temps. 

Dans les grandes lignes, le projet prévoit d’inscrire dans la LAT un nouveau but d’aménagement et un nouveau principe régissant l’aménagement qui soulignent que le nombre total de bâtiments situés dans les territoires non constructibles et l’imperméabilité du sol causé par les constructions non agricoles soient stabilisés.

Cet objectif sera atteint à l’aide d’une stratégie d’incitation qui prendra la forme d’une prime de démolition financée par les cantons à l’aide des produits de la taxation de la plus-value selon l’article 5 al.1 LAT, selon des modalités précisées dans le projet CEATE-E (article 1 al.2, let.bter et  quater). Le suivi de ces dispositions se fera dans le cadre de rapports cantonaux à l’intention de la Confédération (ODT), qui informera le parlement.

Le projet prévoit également le renforcement de la prise en compte des intérêts de l’agriculture dans la zone agricole. Les dispositions permettront, notamment en cas de conflits avec des utilisations non agricoles, d’accorder la priorité à l’activité agricole.

Le projet veut enfin tenir compte des spécificités des territoires non constructibles de chaque canton. Une pratique qui n’est pas possible dans le cas de la LAT actuelle. Concrètement, les cantons pourront désigner dans leur plan directeur des zones spéciales dans les territoires non constructibles, dans lesquelles des utilisations non imposées par leur destination seront admissibles. 

Ils en fixeront les modalités dans leur plan directeur cantonal. Elles seront acceptées pour autant que certaines conditions soient réunies; les zones spéciales doivent notamment améliorer la situation globale du point de vue du paysage, de l’environnement et de l’exploitation agricole.

Critiques à l’égard du projet

Du point de vue de la pratique de l’aménagement, le projet CEATE-E introduit un changement de paradigme fondamental dans la gestion du hors zone. Il abandonne un système de dérogation appliqué à l’ensemble de la Suisse pour le remplacer par un système d’affectation pour le territoire non constructible de chaque canton, défini dans le cadre de son plan directeur cantonal.

Comme le rappelle le juriste Alain Griffel, spécialiste du droit de l’aménagement (NZZ 01.06.21), c’est la porte ouverte au mitage du territoire non constructible. Les dispositions prévues pour régler cette affectation sont floues et seront fixées dans le plan directeur cantonal, qui est un instrument dont la portée juridique est bien inférieure à celle de dispositions inscrites dans la loi. Sans oublier que le plan directeur cantonal peut avoir une portée politique moindre lorsqu’il n’est pas soumis à l’approbation du parlement, comme c’est le cas dans certains cantons (BE, GR, TI, SG).

On ne peut qu’être sceptique sur l’efficacité du suivi par la Confédération des mesures qui seront décidées et mises en application par les cantons, dans la mesure où ce suivi s’effectuera a posteriori. De plus, les cantons ne seront certainement guère enclins à participer au financement des démolitions, même si la loi fédérale prévoit une telle contribution..

Projet à l’opposé des objectifs de l’initiative populaire

Quant aux auteurs de l’initiative, ils ne peuvent se rallier à ce projet. Pour eux, la construction hors zone à bâtir a échappé à tout contrôle. C’est pourquoi il faut inscrire clairement la séparation entre parties constructibles et non constructibles du territoire dans la Constitution fédérale, alors que le projet de la CEATE-E n’introduit qu’un article ad hoc dans la loi.

L’initiative exige clairement que le nombre de bâtiments et leur surface n’augmentent pas dans les parties non constructibles du territoire. Seules les nouvelles constructions et installations nécessaires ou proches de l’agriculture sont autorisées. Les bâtiments d’exploitation agricole ne doivent pas être reconvertis en logements.

Venues de la Chambre des cantons, les propositions de la CEATE-E laissent de nombreuses marges de manœuvre aux cantons pour autoriser des constructions dans le territoire non constructible ainsi que la reconversion de bâtiments agricoles en logements. Des cantons auxquels il est difficile de faire confiance compte tenu de leur manque de volonté politique de maîtriser la prolifération des constructions hors zone à bâtir.

Autant dire que le projet de la CEATE-E est aux antipodes des objectifs de l’initiative fédérale. Belle empoignade en vue en cas de votation populaire.

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