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Suisse-UE: nouvelle déchirure

Fin de l’accord institutionnel, retour sur le parcours d’une politique qui mène vers la rupture et une nouvelle traversée du désert

Photo Laure P
Photo Laure P (licence CC)

Sept longues années se sont écoulées entre l’échec de l’Espace économique européen le 6 décembre 1992 et la conclusion des premiers accords bilatéraux avec l’Union européenne en 1999. Le même laps de temps sera sans doute nécessaire pour que la Suisse retrouve un équilibre dans ses relations avec l’Union européenne.

Concrètement, cela veut dire qu’il faudra attendre le renouvellement du Conseil fédéral de 2027 pour qu’une nouvelle équipe de dirigeants soit en mesure de régler avec l’autorité et la crédibilité nécessaires les mécanismes institutionnels recherchés. D’ici là, le bilatéralisme risque de reculer en dépit des proclamations rhétoriques d’attachement des membres de l’actuel Conseil fédéral. 

Du credo adhésion au culot monstre

L’UE a voulu préserver le statut spécial qu’elle a octroyé à la Suisse dans la perspective de l’adhésion: à l’époque, c’était le mantra de la politique européenne de Berne, soutenu par les partis politiques sauf l’UDC. L’adhésion représentait jusqu’en 2006 l’option stratégique de la politique étrangère suisse, qui justifiait le régime différencié que l’UE réservait à la Suisse. 

Nonobstant le retrait de cette option en 2006, l’UE a maintenu les facilités accordées à la Suisse tout en veillant à les rendre compatibles avec la gestion d’un grand marché soumis à un droit homogène et en constante évolution. Elle a respecté les besoins de la démocratie directe, les délais et les pratiques de notre vie politique, exigeant en échange un minimum de discipline pour permettre le fonctionnement harmonieux de ce vaste ensemble. 

La Suisse n’étant ni un État membre ni un État tiers, elle bénéficiait d’un accès privilégié au marché unique. Une position sui generis que l’UE estimait devoir conditionner à des règles communes plus contraignantes. 

Maintenant la Suisse veut s’en affranchir, conserver son accès privilégié au marché et aux coopérations de l’UE, tout en prétendant être vue comme un État tiers – dont aucun ne jouit des mêmes prérogatives que la Suisse. C’est une régression ou un culot monstre: le dialogue politique avec l’UE que la Confédération réclame est-il une institution réservée aux membres de l’Espace économique européen ?

Fin des privilèges annoncée

En se projetant dans l’avenir, on est en droit de se demander si les responsables qui seront aux commandes de l’UE en 2028 voudront reprendre le dossier là où la Suisse l’a laissé? Auront-ils la même approche qu’aujourd’hui? Après tout, le Conseil fédéral a demandé lui-même dans l’une de ses déclarations le 26 mai dernier à être traité comme n’importe quel État tiers. Mais si c’est vraiment  le cas, l’accord institutionnel ne sera peut-être plus à l’ordre du jour. 

Pour retrouver une relation structurée, nous n’aurons peut-être d’autre choix que d’adhérer à l’Espace économique ou à l’Union européenne elle-même. Dans tous les cas de figure, la Suisse devra modifier au préalable la manière dont elle applique la libre circulation des personnes. 

L’offre de compromis rejetée par la Suisse le 26 mai dernier continuera à représenter le standard minimum pour nos partenaires européens, et un accord de libre échange qui ne règlerait pas les questions liées au marché du travail ne sera pas suffisant, vu l’interpénétration quasi-symbiotique de la Suisse avec ses voisins.

Le sort de l’accord institutionnel a été scellé dès le 18 décembre 2013, soit lors de l’adoption du mandat de négociation par le Conseil fédéral. Les points litigieux faisaient l’objet de «lignes rouges», alors même qu’ils constituaient les intérêts essentiels de l’Union européenne. 

Dans toute négociation, on finit par s’entendre même sur les sujets les plus délicats, en règle générale vers la fin, quand les problèmes moins controversés ont déjà trouvé une solution acceptable de part et d’autre. Tel fut le cas pour ce qui est de la juridiction de la Cour de justice de l’Union européenne. Mais la Suisse n’a pas bougé  sur les autres points sensibles. 

Nez dans le guidon, vers la rupture

Les syndicats ont exercé un droit de veto sur les mesures d’accompagnement. Quant à l’extension du cercle des bénéficiaires de la sécurité sociale, l’opposition des tsars de la politique migratoire, s’appuyant sur l’UDC, s’est avérée insurmontable. Le Conseil fédéral a abordé la négociation en mode dilettante. 

Le mot d’ordre de 2012 à 2017 était : «Vas-y, Didier, montre-nous ce que tu obtiendras». Écœuré par le manque de soutien de ses pairs et des groupes politiques au parlement, le conseiller fédéral Didier Burkhalter a fini par jeter l’éponge le 14 juin 2017. Ses anciens collègues ont dû alors s’y mettre plus sérieusement: d’où les longues séances et séminaires du gouvernement, de janvier et février 2018, qui ont fait suite à la visite à Berne de Jean-Claude Juncker, président de la Commission. 

Pour l’adapter aux propositions de ce dernier relatives à l’arbitrage, le 2 mars 2018, le Conseil fédéral a fait savoir qu’il avait retouché le mandat. Mais il a maintenu sa ligne intransigeante sur les mesures d’accompagnement et la directive sur la citoyenneté européenne. Les diplomates suisses avaient pour instruction de ne pas entrer en matière sur ces thèmes. 

L’UE a passé outre et concocté un compromis en recourant aux lumières des ambassadeurs des pays membres accrédités à Berne. Lorsque le Conseil fédéral a revu sa position une dernière fois le 11 novembre 2020, il a opté pour une solution «du tout ou rien»: ou bien l’Union européenne reprend les positions suisses telles quelles ou bien ce sera la rupture. À cette aune, les concessions partielles de l’UE ne pouvaient qu’être rejetées.

Dans ces circonstances, les solutions d’ersatz qui ont fleuri pour sauvegarder malgré tout l’acquis avec l’Union européenne ne doivent pas faire illusion: nourrir unilatéralement des relations bilatérales dont le partenaire ne veut plus sous sa forme actuelle sert tout au plus à rassurer le bon peuple – et peut-être soi-même. 

À plusieurs reprises le Conseil fédéral s’est plaint de la «politique de pression» de l’Union européenne. Il aurait mieux valu élaborer à temps une stratégie qui exploite intelligemment le rapport de forces et qui ne tienne pas seulement compte des aléas de la politique intérieure, le nez dans le guidon.

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