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Conseil fédéral 3/4 – Mode d’élection débattu

La nomination des membres de l’exécutif helvétique est régulièrement critiquée, mais la réforme magique reste chimérique

Au début de la législature, l’Assemblée fédérale élit pour quatre ans les sept membres du Conseil fédéral, individuellement et par ordre d’ancienneté des titulaires. Le nombre de mandats n’est pas limité, la non-réélection d’un membre reste exceptionnelle (Ruth Metzler 2003, Christoph Blocher 2007) et chaque magistrat décide du moment de mettre un terme à ses fonctions.

Tout comme la forme collégiale, le mode d’élection du gouvernement n’a pas changé depuis 1848. Il a résisté au passage d’un gouvernement libéral-radical monocolore à un exécutif intégrant les quatre principaux partis dès 1959. Les débats récurrents sur cette procédure portent essentiellement sur deux points. 

D’une part, la compétence d’élire le Conseil fédéral – parlement ou peuple. D’autre part, l’élimination des inconvénients de l’élection individuelle qui favorise des accords confidentiels entre les partis et affaiblit les chances des candidats au fil de la procédure:  si les premiers obtiennent de mauvais résultats, les suivants en subissent les contre-coups.

L’élection populaire du Conseil fédéral 

Les cantons connaissent eux aussi des gouvernements de concordance. Bien qu’élus par le peuple, certains d’entre eux ont intégré les principaux partis plus précocement que le Conseil fédéral. Dès lors, pourquoi l’élection populaire ne fonctionnerait-elle pas au niveau fédéral ?

Trois initiatives populaires (1900, 1943 et 2013) ainsi que quatre initiatives parlementaires entre 1865 et 1912 l’ont demandée. La plupart de ces propositions prévoyaient un cercle électoral unique et la garantie de 2 à 3 sièges pour la Suisse latine. Afin d’atteindre la majorité absolue, des accords entre les partis sous forme de soutien mutuel auraient été nécessaires, conduisant ainsi à des formes de proportionnelle volontaire comme dans les cantons. 

Le parlement ou le peuple les ont toutes rejetées. Les trois initiatives populaires visaient des objectifs partisans: en 1900, les catholiques-conservateurs voulaient briser l’hégémonie radicale; en 1940, les socialistes, premier parti du pays, cherchaient à entrer au Conseil fédéral, ce que leur refusaient catégoriquement les formations bourgeoises; finalement, en 2013, l’UDC tentait, grâce à l’élection populaire, de s’assurer une représentation proportionnelle, perdue en 2007 lors de la non-réélection de Christoph Blocher.

D’un point de vue institutionnel, ces initiatives auraient renforcé le Conseil fédéral face au parlement et, du fait de l’augmentation simultanée du nombre de sièges en son sein, amélioré sa capacité d’action. Néanmoins les arguments des adversaires ont prévalu: la crainte de voir les magistrats impliqués dans des campagnes électorales au cours desquels les candidats des autres régions linguistiques resteraient pratiquement inconnus; l’élection populaire aurait affaibli le système collégial et favorisé la personnalisation de la vie politique et la priorisation des intérêts partisans, chaque membre du gouvernement étant plus soucieux de sa réélection que de la défense des décisions du collège. Le modèle proposé par l’économiste Niehans en 1990 – chaque votant dépose dans l’urne une liste non modifiable de sept noms – n’aurait pas écarté cet inconvénient.

Scrutin de liste pour l’élection par le parlement

L’élection individuelle lors du renouvellement du Conseil fédéral a régulièrement fait l’objet de critiques. Seule la première élection se déroule dans des conditions correctes. Tous les candidats suivants sont exposés à la mauvaise humeur de partis dont le poulain a été mal élu. Dès lors on assiste à des manœuvres préélectorales opaques. Par ailleurs, l’élection individuelle ne garantit pas le choix de personnes susceptibles de travailler en équipe.

C’est pourquoi depuis les années 1990, de nombreuses propositions pour le scrutin de liste ont vu le jour pour remplacer l’élection individuelle par le scrutin de liste (Kühne 1987, Markwalder 2005, Weyeneth 1995 et 1998, UDC 2004, Minder 2011). Une coalition de partis présente une liste commune. Si l’on tient compte du rapport de forces actuel, une telle liste doit comprendre des candidats de trois partis au moins pour espérer obtenir la majorité absolue.

Ce système se décline de deux manières, liste fermée ou ouverte. Dans le premier cas, elle n’est pas modifiable; elle résulte de négociations sur les personnes et un programme commun les partis susceptibles de former une majorité parlementaire. Cette procédure doit assurer une politique cohérente. Mais un tel gouvernement doit affronter une opposition parlementaire et référendaire plus importante. Dans le second cas, les parlementaires peuvent panacher leur bulletin avec les noms de différentes listes, ce qui ne devrait pas modifier les résultats de manière significative. Du scrutin de liste, on peut attendre qu’il empêche les manœuvres électorales et l’inégalité des chances d’être élus propres à l’élection individuelle.

Élection combinée et contrat de concordance

Hermann (2011) suggère que les candidats se présentent d’abord devant le peuple. Seraient élus celles et ceux ayant obtenu la majorité absolue des voix. Les autres devraient être désignés par le parlement selon la procédure actuelle. L’économiste Reiner Eichenberger a proposé (2009 et 2018) une combinaison qui voit dans un premier temps le peuple décider du nombre de sièges auquel a droit chaque parti. Puis le parlement désigne les personnes comme aujourd’hui.

L’ancien conseiller fédéral Arnold Koller suggère qu’avant le renouvellement du Conseil fédéral les partis gouvernementaux cherchent des compromis sur quelques dossiers importants. Un tel consensus sur un programme minimal pourrait renforcer la collégialité, l’orientation stratégique et la coordination entre les départements.

À nouveau comme constaté dans un précédent article (DP 2313), il faut constater qu’aucune des propositions de réforme du mode d’élection du Conseil fédéral n’a abouti.

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