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Dézonage et indemnisation

Un point sur le droit à une indemnisation pour les propriétaires, en cas de dézonage de terrains

Photo Strapontins
Photo Strapontins (licence CC)

Faut-il indemniser les propriétaires dont les terrains à bâtir sont réaffectés à la zone agricole ? Cette question préoccupe au plus haut point de nombreuses communes qui procèdent au réexamen de leur plan d’aménagement local.

En effet, la loi fédérale révisée sur l’aménagement du territoire (LAT) contraint les communes à adapter leur zone à bâtir aux besoins des quinze prochaines années. Elles disposent de cinq à sept ans pour procéder à cette adaptation depuis l’adoption du plan directeur cantonal (DP 2254).

Deux tiers des terrains à bâtir de réserve se situent dans des communes de moins de 10 000 habitants, souvent mal desservies par les transports publics. La moitié d’entre eux appartiennent à des propriétaires qui les thésaurisent, ne voulant ni les construire eux-mêmes ni les céder à cette fin. Dans le canton de Vaud, 169 communes sont concernées par ce dézonage (DP 2192).

Expropriation «matérielle»

Dézoner entraîne une double crainte. Celle des propriétaires constatant que cette opération fera perdre de la valeur à leur terrain. Celle des communes qui devront payer aux propriétaires une indemnisation pour expropriation. Qu’en est-il en réalité ?

On parle d’expropriation formelle, lorsqu’un propriétaire doit céder sa propriété à la collectivité par exemple pour la construction d’une infrastructure publique. Une indemnité lui est alors due. 

En cas de dézonage, comme le propriétaire reste le même, on parle d’expropriation «matérielle». Il est concrètement privé d’une partie importante, voire de la totalité de ses droits à bâtir. Doit-on pour autant l’indemniser ?

Le droit à l’indemnisation est réglé par une longue jurisprudence du Tribunal fédéral qui s’avère plutôt restrictive. Il implique une restriction grave d’un usage actuel ou dans un futur proche du bien-fonds. La pratique a fait l’objet d’une publication d’EspaceSuisse

En principe, une mesure d’aménagement pour redimensionner la zone à bâtir, s’appuyant sur une base légale comme la LAT révisée, n’entraîne pas le paiement d’une indemnité. Dans sa fiche d’application aux communes vaudoises, le Département des institutions et du territoire indique que «le propriétaire d’un terrain non équipé, ou qui a thésaurisé un terrain pendant des années sans jamais faire de projet de construction, a donc peu de chances de recevoir une indemnité pour expropriation».

Le «tout ou rien» et le combien

Le professeur de droit public Alain Griffel a formulé récemment plusieurs critiques concernant la pratique en lien avec le dézonage. L’expropriation constitue une réponse adéquate, lorsqu’elle concerne une parcelle isolée. Mais, dans la réalité actuelle, il s’agit de régler l’éventuel octroi d’indemnités concernant un grand nombre de parcelles dont l’affectation en zone à bâtir est remise en question par la LAT révisée, suite à des décisions erronées de politique d’aménagement du territoire.

Le recours à l’expropriation matérielle pose un double problème. D’abord, elle représente une solution du «tout ou rien» –  le dédommagement est accepté ou refusé. Par ailleurs, il subsiste beaucoup d’incertitudes quant au montant de l’indemnisation, liées à la durée et à la complexité de la procédure. C’est pourquoi les communes hésitent souvent à entreprendre leurs démarches de dézonage. 

Le juriste zurichois préconise l’introduction dans la loi fédérale d’un système de rémunération échelonnée qui définisse le droit à l’indemnisation et son montant en fonction de critères significatifs: proximité de la zone à bâtir légalisée, degré d’équipement, constructions potentielles, desserte en transports publics. Les cantons et les communes disposeraient ainsi d’un cadre de référence pour leurs travaux. 

Petit souci, mais…

Une telle proposition n’a guère de chance de se concrétiser. Elle nécessite un débat aux Chambres fédérales, lesquelles ont d’autres préoccupations en matière d’aménagement du territoire. Et surtout elle s’avère non pertinente, voire contre-productive, comme le fait remarquer Damian Jerjen, directeur d’EspaceSuisse. 

Les premières expériences de dézonage confirment le caractère exceptionnel des indemnisations. Une nouvelle base légale ne se justifie pas. Damian Jerjen rappelle aussi que les propriétaires de ces terrains à bâtir n’ont jamais payé la taxe sur leur plus-value. En réalité, d’autres mesures peuvent venir utilement à l’aide des communes. Ainsi le canton du Valais a prévu dans sa législation des moyens financiers qui permettront de rembourser les propriétaires ayant assumé des coûts d’équipement. 

Plutôt que de légiférer, il faut offrir aux communes un soutien financier afin d’améliorer la qualité de leurs démarches de mise en conformité avec la LAT révisée. La densification et l’urbanisation vers l’intérieur passent par la mise en place de politiques foncières autorisant des échanges de terrains et par la formation de spécialistes du territoire.

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