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Le Conseil fédéral (1/4) – Exécutif aux rayons X

De l’analyse juridico-institutionnelle à la périlleuse psychologie de ses membres, «Der Bundesrat» d’Adrian Vatter brosse un portrait sur la durée de l’exécutif helvétique

Sous un titre on ne peut plus sobre, Der Bundesrat (Le Conseil fédéral), le politologue Adrian Vatter propose une véritable somme sur le pouvoir exécutif helvétique. Tout y est, de sa place et de ses fonctions dans le système politique, non seulement telles que déterminées par le droit, mais également observables dans les faits.

L’auteur, professeur à l’Université de Berne, analyse aussi les caractéristiques sociales et personnelles de ses membres, la composition politique au fil du temps et les nombreuses tentatives de réforme du gouvernement (effectif, structure, mode d’élection).

Étrange institution que le Conseil fédéral qui se démarque aussi bien d’un gouvernement en régime parlementaire que de l’exécutif présidentiel. Bien qu’élu par le parlement, il ne peut être renversé par ce dernier pas plus qu’il ne dispose du droit de le dissoudre.

Voilà pourquoi il résiste aux tentatives de l’insérer dans les différentes typologies classiques. Ajoutez-y sa structure collégiale qui fait simultanément endosser à ses sept membres les fonctions de chef de l’État et de premier ministre.

Objet politologique unique

Pourtant, jusqu’à présent, cette étrangeté n’a pas excité la curiosité des politologues, plus intéressés par l’analyse des élections et des votations, par le fonctionnement de la démocratie directe ou par le comportement du corps électoral. Dans le jeu institutionnel, le Conseil fédéral constitue une boîte noire. 

Faut-il voir dans ce désintérêt le fait que la Suisse ne serait pas gouvernée, mais administrée, comme le notait le sociologue André Siegfried ? L’exceptionnelle stabilité d’un gouvernement – 120 titulaires en 170 ans – qui n’a jamais connu de renouvellement complet depuis 1848 et dont la durée du mandat de ses membres, régulièrement réélus, dépasse de loin celle de leurs collègues étrangers ?

Adrian Vatter a enfin ouvert la boîte et en révèle les secrets avec force détails, combinant habilement les résultats de recherches dans plusieurs disciplines. Il s’appuie sur les nombreuses biographies des conseillers fédéraux, sur un double questionnaire soumis à tous ceux qui sont en vie. Il a en outre procédé à plusieurs interviews approfondies.

Si l’on se réfère à la lettre de la Constitution, le Conseil fédéral, «autorité directoriale et exécutive suprême», se trouve dans une position de faiblesse face au parlement, quand bien même les partis gouvernementaux disposent régulièrement d’une solide majorité. Lui font défaut notamment le droit de veto présidentiel et la question de confiance, des instruments permettant de discipliner le pouvoir législatif. 

Pourtant, au fil du temps, l’exécutif a compensé cette faiblesse par un constant accroissement de ses ressources en personnel et en information. Ceci fait de lui le véritable pilote du processus de décision.

Quels sont les facteurs favorisant l’élection d’un candidat ? Le soutien de son groupe parlementaire bien sûr, mais également l’exercice d’une fonction dirigeante au sein de son parti, une carrière d’élu aux Chambres fédérales ou l’expérience d’un exécutif cantonal. 

L’analyse des profils sociodémographiques montre que si près de la moitié de la population réside dans les centres urbains, ces derniers ne sont que rarement représentés au sein du gouvernement. Si une formation juridique a longtemps correspondu à la voie royale pour accéder au Conseil fédéral, les juristes y sont aujourd’hui minoritaires.

Entre typologie boiteuse et ressorts de la départementalisation

La description du profil psychologique des conseillers fédéraux constitue la partie la plus originale, mais aussi la plus risquée, de l’ouvrage. Sur la base de leur propre appréciation et de regards extérieurs, Vatter distingue sept groupes incluant chacun les magistrats qui manifestent des traits personnels semblables. À noter pourtant que ni l’appartenance politique ni la langue ou l’âge, pas plus que le score électoral ne différencient ces groupes. 

En combinant les profils sociologique, psychologique et médiatique des magistrats, l’auteur propose six types de personnalités: l’administrateur/pragmatique (par exemple Eveline Widmer-Schlumpf), le médiateur/concordant (Ruth Dreifuss), le populaire (Adolf Ogi), l’intellectuel (Moritz Leuenberger), le régent/animal politique (Pascal Couchepin) et le besogneux/erreur de casting (Pierre Aubert). Cette typologie reste relativement sommaire puisque plusieurs magistrats n’entrent dans aucune de ces cases ou relèvent de plusieurs profils.

Le chapitre le plus intéressant reste néanmoins celui qui documente l’organisation et la méthode de travail du Conseil fédéral. Vatter montre comment la constante augmentation des compétences dévolues à l’État central a contribué à l’affaiblissement du principe collégial au profit de la départementalisation: les magistrats, surchargés, s’occupent en priorité de leur dicastère, alors qu’une perspective globale nécessiterait une direction collective et une coordination de l’action publique. La médiatisation croissante tout comme la polarisation de la vie politique ont également favorisé ce repli vers la gestion départementale.

En conclusion, Vatter expose les multiples tentatives de réforme de l’organisation du Conseil fédéral et de son mode d’élection, tout en y ajoutant ses propres propositions. Nous y reviendrons.

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