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La mise en œuvre de la LAT révisée: un défi pour les communes

Aménagement du territoire: un bilan après 5 ans (2 / 2)

Après les cantons (DP 2253), qu’en est-il des communes? A compter de l’approbation du plan directeur cantonal, elles disposent de cinq à sept ans pour mettre leur plan d’aménagement local en conformité avec les exigences de la révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire entrée en vigueur en 2014.

Une tâche herculéenne pour les autorités communales selon l’exposé présenté par Maria Lezzi, directrice de l’Office fédéral du développement territorial, lors d’un congrès du Réseau aménagement du territoire. Car il s’agit pour les autorités communales de mener des travaux techniques complexes et des discussions avec des propriétaires fonciers qui sont également leurs électeurs. Elles seront confrontées à un double défi: le réexamen de leur zone à bâtir et la mise en place d’une nouvelle réglementation.

Le réexamen de la zone à bâtir

L’article 15 LAT prévoit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins démographiques et économiques prévisibles pour les 15 prochaines années.

Les communes doivent vérifier l’adéquation de la capacité d’accueil de leur zone à bâtir avec la croissance démographique prévue par le plan directeur cantonal. Et procéder à son éventuel redimensionnement si elle est trop vaste.

Un exercice politique et technique complexe et conflictuel. Car selon une thèse publiée à l’EPFZ (DP 2192), deux tiers des terrains à bâtir de réserve se situent dans des communes de moins de 10’000 habitants, souvent mal desservies par les transports publics. La moitié d’entre eux appartiennent à des propriétaires qui ne souhaitent pas construire eux-mêmes ou les céder dans ce but.

La possibilité de créer de nouvelles zones à bâtir demeure. Mais encore faudra-t-il démontrer que la commune a utilisé tout le potentiel des terrains sis en zone à bâtir. Autant dire un exercice technique et politique difficile à mener par une autorité communale. Car elle doit fournir au canton les preuves qu’elle a pris toutes les mesures pour densifier son territoire et pour assurer la disponibilité des terrains affectés à la zone à bâtir.

Dans la plupart des cantons, les communes bénéficient d’un appui technique et financier pour mener ces travaux. L’appui est utile, mais il ne lèvera pas la principale difficulté de cet exercice: la renégociation des droits à bâtir avec les propriétaires concernés.

Une nouvelle réglementation pour l’aménagement local

La réglementation actuelle a été mise en place à une époque de croissance. Conçue sous forme de normes, elle visait à encadrer de nouvelles constructions, généralement des zones de villas très gourmandes en terres agricoles.

La LAT révisée préconise, quant à elle, un développement du milieu bâti vers l’intérieur. Il s’agit non seulement de favoriser la densification des constructions, mais aussi de coupler une urbanisation privilégiant la mixité entre habitat et activités avec la promotion des espaces publics et de la mobilité douce. Un vrai changement de paradigme dans l’aménagement local. Car à des normes anciennes souvent rigides, il faut substituer des dispositions souples et à négocier. Un vrai défi pour les autorités communales, mais aussi pour les spécialistes.

Cette exigence a conduit le canton de Berne à proposer différentes démarches de planification de l’affectation et de la réglementation pour garantir un développement vers l’intérieur de qualité.

Le redimensionnement des zones à bâtir concerne principalement les communes touristiques et rurales.

Les communes touristiques

Ces communes disposent souvent de vastes zones à bâtir. Leur réexamen est imposé par le nouveau plan directeur cantonal, mais aussi par les contraintes de la loi fédérale sur les résidences secondaires.

L’avenir touristique doit être désormais orienté sur plusieurs saisons et non plus centré sur le seul hiver. Avec un développement moins dépendant du secteur de la construction, ce qui conduit à une remise en cause des secteurs de la zone à bâtir destinés aux résidences secondaires.

Lors de la journée d’Espace Suisse, deux expériences de dézonage ont été présentées dans les communes touristiques de Sils en Engadine et d’Anniviers en Valais. On peut en tirer plusieurs enseignements intéressants (Inforum 3/2019 à paraître).

Les deux communes se sont d’abord interrogées sur la vision du développement touristique: quel type de développement pour quel périmètre d’urbanisation? Cette vision est un préalable indispensable pour procéder à un redimensionnement de la zone à bâtir.

La démarche doit ensuite mettre tous les propriétaires fonciers sur un même pied d’égalité dans leurs droits et obligations. De ce fait, elle demande beaucoup de créativité de la part des experts pour gérer les droits à bâtir et concentrer le développement de l’urbanisation. Elle doit être menée dans le cadre d’une politique d’information active et transparente.

Les communes rurales

Ces communes ont des ambitions limitées en matière d’expansion démographique. Elles souhaitent souvent accueillir quelques contribuables supplémentaires. Mettre fin à l’espoir d’une croissance est un acte politique difficile à assumer par les autorités communales face à leurs électeurs.

Les autorités communales pourront justifier leur action de redimensionnement par les exigences du canton et de la Confédération. Il s’agira de convaincre des propriétaires de renoncer à leurs droits à bâtir. Compte tenu de la proximité sociale entre autorités communales et citoyens, il ne sera pas facile à ces autorités de passer à l’acte. Même si elles ont des garanties que ce dézonage ne devrait pas faire l’objet d’un dédommagement.

Le redimensionnement des zones à bâtir est une démarche complexe qui prendra du temps, certainement au-delà des délais prévus par la loi. Plus de dix ans pour la démarche de Sils. Est-ce grave du point de vue de l’urbanisation?

De nombreuses communes vont recourir à l’article 27 (zone réservée) de la LAT qui prévoit que rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l’établissement du plan d’affectation. Elles pourront bloquer toute nouvelle construction pendant la durée de la révision. Le processus d’urbanisation sera ainsi sous contrôle.

En outre, de nombreux cantons ainsi que l’Office fédéral du développement territorial peuvent s’opposer à tout nouveau projet de construction en contradiction avec les règles définies par le plan directeur cantonal.

Par contre, l’étalement urbain devrait se poursuivre, même si c’est de manière mieux maîtrisée, car la plupart des communes rurales disposent encore de zones à bâtir, susceptibles d’accueillir de nouvelles constructions. Et la hausse du prix de l’immobilier en milieu urbain va accroître leur attractivité.

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