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Aménagement du territoire: un bilan après cinq ans

Une évaluation de l’action des cantons (1 / 2)

Entrée en vigueur en mai 2014, la révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) poursuit plusieurs objectifs: promouvoir une urbanisation vers l’intérieur grâce à la densification, réduire les zones à bâtir trop grandes, mettre fin au mitage du territoire et mieux protéger les terres agricoles. Cinq ans, c’était le délai octroyé aux cantons pour adapter leur plan directeur cantonal et leur législation aux nouvelles exigences fédérales.

Cette mise en œuvre a été soumise à une évaluation dont les résultats ont fait l’objet d’une journée d’étude organisée par Espace Suisse. Ils seront publiés en septembre (Inforum No 3 2019). Le bilan? A l’image du verre à moitié plein et à moitié vide, on dira qu’il est forcément contrasté.

La densification est devenue une priorité

La plupart des cantons ont révisé leur plan directeur et élaboré leur stratégie de développement qui définit le périmètre d’urbanisation. Le Conseil fédéral a formellement approuvé la quasi-totalité des nouveaux plans. Tous les cantons accordent la priorité à la densification des zones déjà construites, surtout dans les agglomérations urbaines, comptant ainsi mettre fin au mitage du territoire.

Les évaluateurs ont classé les cantons selon leur volonté de maîtriser leur consommation de terrains à bâtir. Cette volonté dépend largement de la culture spécifique de chaque canton en matière d’aménagement. Les cantons soucieux d’économiser le sol – essentiellement à prédominance urbaine – ont conforté et légitimé leur pratique d’économie. Les cantons qui disposent de vastes zones à bâtir – essentiellement ruraux, de montagne et touristiques – ont fixé des règles pour leur redimensionnement. Mais ils bénéficient encore d’importantes réserves de terrains à bâtir.

En effet, ces pratiques différenciées sont très liées à la manière d’élaborer le scénario de croissance démographique et économique qui sert de base à la définition de leur périmètre d’urbanisation. Les cantons avaient le choix entre des scénarios proposés par Berne, qualifiés de «haut», «moyen» et «bas». Nombre d’entre eux ont choisi le scénario haut ou moyen, prévoyant un fort développement démographique, ce qui leur permet de justifier de plus vastes périmètres d’urbanisation.

A l’actif de la LAT révisée, les évaluateurs mentionnent l’introduction dans les législations cantonales de mesures pour lutter contre la thésaurisation des terrains en zones à bâtir (droit d’emption ou d’expropriation, imposition à la valeur vénale, etc.). Les cantons ont reconnu qu’ils doivent mieux utiliser les réserves de terrains constructibles, de manière à lutter contre le mitage du territoire.

Mais les évaluateurs observent de grandes différences d’application. Si les cantons ont l’obligation de prévoir des sanctions lorsque les parcelles ne sont pas construites dans un certain laps de temps, les mesures n’ont pas toujours un caractère contraignant. Et comme ces mesures et sanctions concernent avant tout les communes rurales, on peut avoir des doutes sur leur application.

Une urbanisation sous contrôle?

La dispersion de l’urbanisation est-elle maîtrisée par les cantons? Elle est sans doute mieux encadrée. La surface constructible par habitant a diminué en Suisse, malgré l’importante augmentation de la population.

Mais les cantons conservent encore une grande marge de manœuvre, autant pour l’utilisation des zones à bâtir que pour d’éventuelles extensions. L’urbanisation est freinée, mais on peut douter de la fin du mitage, notamment parce que de nombreuses communes disposent d’un important potentiel d’urbanisation.

La Confédération est en mesure de contrôler les cantons. Huit d’entre eux n’ont pas adopté leur plan directeur (GL, OW, TI) ou adapté leur loi sur les constructions (GE, LU, SZ, ZU, ZG) aux exigences de la LAT dans le délai imparti. Pour eux, aucune nouvelle mise en zone n’est possible pour l’instant, et cela même s’il y a compensation simultanée d’une superficie équivalente.

Les pratiques cantonales font aussi l’objet d’un contrôle sous la forme d’un rapport que les cantons doivent établir tous les quatre ans à l’intention de la Confédération.

Enfin l’Office fédéral du développement territorial dispose d’une base légale qui lui permet de s’opposer à tout projet d’urbanisation qui ne répond pas aux exigences fédérales. Il faut signaler le rôle de garde-fou du Tribunal fédéral, dont les dernières décisions imposent le respect des exigences de la LAT révisée.

Prélèvement de la plus-value: la déception

L’obligation de prélever la plus-value issue d’une mise en zone à bâtir a été considérée comme une pièce maîtresse de la LAT, laquelle prévoit une taxe minimum de 20%. Les recettes de cette taxe doivent servir, entre autres, à dédommager les propriétaires concernés par les dézonages prévus. La mise en œuvre est décevante: taxe modeste voire minimaliste, une réglementation déficiente et souvent complexe à appliquer.

Seuls 6 des 24 cantons évalués utilisent très bien (BS) ou bien (GR, JU, NE, SH, SO) l’instrument de la taxe sur la plus-value en exploitant leur marge de manœuvre. D’autres cantons, en particulier romands, ont choisi de prélever une taxe modeste (12), voire même minimaliste (6).

Terres agricoles: les risques de grignotage demeurent

La protection des terres agricoles dépend d’abord des législations cantonales. La révision de la LAT n’a pas introduit de nouvelles mesures de protection. L’examen des plans directeurs cantonaux a révélé des craintes quant à cette protection. La moitié des cantons n’ont pas été en mesure de garantir leur part des surfaces d’assolement exigées par le plan sectoriel de la Confédération. Leur plan directeur a néanmoins été approuvé, mais avec des réserves et la mention des conditions à remplir pour la protection de ces surfaces. Et le développement de l’urbanisation, généralement prévu dans les agglomérations urbaines, risque de se faire au détriment des terres agricoles qui se trouvent à proximité.

Les cantons ont rempli leurs tâches en mettant en place le cadre légal nécessaire à la mise en œuvre de la LAT révisée. Il appartient maintenant aux communes de procéder aux adaptations de leur plan d’affectation et de leur réglementation, en vue notamment de dézoner les zones à bâtir excessives et de mieux protéger les terres agricoles. Un travail d’Hercule pour les autorités communales, que nous aborderons dans un prochain article.

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