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En défense de la péréquation intercommunale vaudoise

La solidarité à dimension variable selon le temps et le lieu

Photo Jon Tan
Photo Jon Tan (licence CC)

En matière de finances publiques, une différence de plus en plus criante tend à s’établir entre le canton de Vaud et ses communes.

D’un côté, l’Etat affiche des comptes positifs pour la quatorzième année d’affilée et fait preuve d’une santé financière éclatante. En 2018 encore, il boucle sur un excédent structurel de pratiquement 600 millions de francs. L’entrée en vigueur anticipée de la version vaudoise de la réforme de l’imposition des entreprises (RIE III) au 1er janvier 2019 ne devrait amputer ce résultat que d’une petite moitié.

De l’autre côté, les communes s’inquiètent: les différents transferts de charges, dont notamment celui de la facture sociale, qu’elles ont acceptés au moment de la grande crise financière du canton au début des années 2000, finissent par peser lourd. Et cela au moment où l’impact de l’application de la RIE III vaudoise contribue à fragiliser un peu plus les équilibres budgétaires communaux.

La solidarité intercommunale remise en cause

D’un côté un canton qui resplendit, de l’autre des communes qui tirent la langue – tout semble plaider pour un rééquilibrage des tâches entre canton et communes.

Logiquement, l’opération pourrait se limiter à la mise en œuvre d’une nouvelle répartition des charges entre les deux niveaux institutionnels. Or, dans le discours de certaines autorités communales, on sent désormais poindre une volonté de remettre en cause non seulement cette répartition des charges, mais aussi la redistribution financière entre les communes elles-mêmes.

En bref, certaines communes riches lourdement frappées par la RIE III cantonale n’hésitent pas à tenir la péréquation intercommunale pour responsable, en partie du moins, de leurs difficultés financières actuelles. Du coup, l’idée se fait jour de procéder à une réduction des mécanismes de péréquation.

Avec un tel programme, c’est bien la solidarité entre les localités qui se trouve menacée. Or, comme on le sait depuis longtemps, les communes vaudoises ne sont égales ni devant la capacité fiscale, ni devant les charges qui leur incombent. La richesse cantonale demeure très inégalement répartie sur le territoire, tout comme les tâches des communes, et cela sans corrélation entre les deux.

En réalité, il existe des communes riches qui ont peu de dépenses spécifiques – l’exemple classique étant représenté par la commune de belle banlieue. Inversement, il existe aussi des communes sans beaucoup de ressources qui doivent gérer un territoire plus coûteux – dans les régions de montagne notamment. L’appartenance à l’une ou l’autre catégorie relève d’un certain déterminisme géographique. En effet, dans l’ensemble, c’est bien la localisation de la commune qui influe le plus sur ses ressources et ses charges.

Historiquement, ces différences de situation se traduisaient par une grande disparité des taux d’imposition en vigueur dans les communes. Jusqu’à il y a dix ou douze ans, en sus d’un taux cantonal alors fixé à 129 points d’impôt, on ne payait ainsi que 40 points d’impôt communal à Crans-près-Céligny, à côté de Nyon, contre 140 à Villars-le-Terroir dans le Gros-de-Vaud. Un tel écart de 100 points signifiait qu’à conditions égales, un contribuable payait 60% de plus en impôts cantonaux et communaux ici que là.

Au vu d’une telle inégalité de traitement, la solution du taux communal unique à l’échelle du canton a pu séduire une part importante de l’électorat au tournant du siècle. Mieux, elle a heureusement provoqué la naissance d’une véritable péréquation intercommunale par contre-projet indirect, dûment consacrée par l’article 168 de la Constitution vaudoise de 2003.

Et pourtant, la péréquation fonctionne

C’est ainsi que la péréquation intercommunale actuelle est née, en marge d’un accord général entre Etat et communes sur une nouvelle répartition des charges et produits. Cette réforme fondamentale, renforçant la solidarité entre les communes, est mise en place en 2005, puis révisée en 2010.

Comme cela s’est passé au niveau fédéral pour la péréquation intercantonale, on a ajouté à la péréquation intercommunale vaudoise préexistante différentes «couches» successives. Telles les charges spécifiques des centres, la richesse et le domaine des infrastructures, et, plus récemment, une compensation partielle des effets de l’application de la RIE III vaudoise.

Au total, le système a pour but de réduire les disparités fiscales entre les communes vaudoises, du moins celles qui ne découlent pas de la volonté politique de leurs autorités. Et, de ce point de vue, le système fonctionne. En 2018, outre les 154,5 points d’impôt cantonal, on paie 46 points d’impôt communal à Eclépens, à côté de La Sarraz, contre 84 à Treytorrens, dans la Broye vaudoise: un écart maximal de 38 points qui représente une variation d’un peu moins de 20% de la facture de l’imposition cantonale et communale.

L’écart est certes trois fois moindre qu’avant la réforme – mais la différence reste sensible.

Surprise: ce sont des communes dont le taux d’imposition reste bas qui réclament désormais une «réforme» du système, au motif qu’elles payent trop dans le pot de la péréquation et qu’elles ne parviennent pas à augmenter leurs impôts pour faire face à cette obligation.

Or cette impossibilité n’est pas générale. En effet, plus d’une centaine de communes vaudoises ont augmenté leurs impôts communaux depuis 2012; 35 d’entre elles l’ont fait de cinq points ou davantage, parmi lesquelles Orbe, Le Mont, Cugy, Ormont-Dessus, généralement pour atteindre des niveaux supérieurs à la moyenne cantonale. Ce faisant, elles administrent la preuve que le système péréquatif actuel ne permet certainement pas aux communes pauvres de se vautrer sur un oreiller de paresse, cependant que les communes riches doivent cracher au bassinet.

Les simplificateurs, dangereux aussi pour eux-mêmes

A l’heure où d’aucuns veulent profiter de la réforme annoncée de la péréquation pour la «simplifier», la rendre «plus lisible» – par quoi il faut comprendre un affaiblissement de la logique de redistribution – il conviendra de respecter quelques principes absolus à la base de son existence: la péréquation existe afin de réduire les inégalités entre les communes qui ne sont pas de leur fait, mais qui tiennent à des circonstances géographiques, économiques et sociales dont la maîtrise leur échappe.

Certes, la péréquation est toujours perfectible, complexe et opaque – comme le monde! Mais elle est aussi incomplète. Nous pourrions, à notre tour, renverser l’argument: tant qu’à réformer la péréquation intercommunale, nous pourrions décider de la renforcer, en y adjoignant par exemple le domaine de la sécurité publique, financé de manière surproportionnée par les villes.

Et au-delà, les adversaires de la péréquation devraient se méfier: en cas de détricotage de la péréquation actuelle, annulant 30 ans d’efforts pour plus de solidarité entre les communes du canton, il ne serait pas bien difficile d’argumenter en faveur du taux d’imposition communal unique, assorti d’une clé de répartition des ressources en fonction des besoins des unes et des autres.

Actuellement, la moyenne pondérée des taux d’imposition communaux s’établit à 68,2 points. Or, 210 des 309 communes vaudoises appliquent un taux d’imposition communal plus élevé. C’est dire que leurs contribuables, par ailleurs nettement majoritaires dans le canton puisque la plupart des villes et communes les plus peuplées sont aussi les plus «chères», auraient un intérêt personnel à la mise en place d’un taux unique.

Ne nous y trompons pas: bien que nettement plus redistributive que le système qui l’avait précédée, la péréquation intercommunale vaudoise reste encore un peu inégalitaire. En ce sens qu’elle permet à des communes favorisées de demeurer moins imposées que les autres.

Au total, si le système actuel tolère de fait le subventionnement de certaines communes, ce sont bien celles des belles banlieues de la métropole lémanique, plutôt que les villes-centres et les communes de montagne. Les partisans d’une «simplification» de la péréquation ne devraient pas l’oublier.

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