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Les initiatives populaires, otages d’un embrouillamini politico-judiciaire

A quel stade vaut-il mieux contrôler la conformité au droit d’une loi cantonale ou d’une initiative?

Photo Médéric
Photo Médéric (licence CC)

La récente actualité genevoise a mis en lumière l’imbrication des débats politiques et des procédures juridiques dans le processus législatif.

Ainsi, le 10 février dernier, le corps électoral genevois a accepté une loi sur la laïcité de l’Etat. Ses opposants estimaient certaines dispositions contraires aux droits fondamentaux. C’est ainsi que la loi a fait l’objet de recours devant la Cour constitutionnelle cantonale après son adoption par le Grand Conseil, mais la procédure a été suspendue dans l’attente du vote populaire. Certains ont regretté que ces griefs ne puissent être examinés par la justice avant le scrutin.

De même, l’invalidation totale ou partielle d’initiatives populaires, qui est décidée par le Grand Conseil ou le Conseil municipal sur rapport du Conseil d’Etat après la vérification du nombre de signatures requises, est inévitablement sujette à polémique. La plus récente porte sur les rapports entre l’Etat et la Banque cantonale de Genève. Au cours des derniers mois, des initiatives portant sur des objets aussi divers que l’interdiction de la vivisection, la protection contre le bruit, la sauvegarde d’un bâtiment abritant un cinéma emblématique ou l’élimination de la publicité commerciale des rues de la Ville de Genève ont vu leur validité contestée, que ce soit par les autorités ou par des adversaires politiques.

Dans le canton de Vaud voisin, les phases juridiques et politiques sont articulées de manière plus dissociée.

A l’initiative du professeur Etienne Poltier, alors juge au Tribunal administratif et qui deviendra le premier président de la Cour constitutionnelle cantonale, la loi sur la juridiction constitutionnelle (art. 6) prévoit qu’une loi simultanément attaquée par un référendum et un recours judiciaire ne peut être soumise au vote populaire avant que la Cour ait rendu son arrêt.

De plus, après une procédure chaotique – une initiative avait été invalidée par le Grand Conseil en premier débat, validée en deuxième débat, invalidée par la Cour constitutionnelle puis validée par le Tribunal fédéral –, un consensus s’est établi pour dépolitiser le débat sur la validité des initiatives. C’est dorénavant le Conseil d’Etat et non plus le Grand Conseil qui valide les initiatives, et ce contrôle intervient avant la récolte de signatures.

Sur le plan fédéral, la Constitution fédérale exclut en l’état un contrôle direct des lois fédérales par une autorité judiciaire. Toutes les propositions de modification ont été jusqu’ici sèchement rejetées.

En revanche, la question de l’invalidation des initiatives populaires, notamment lorsqu’elles ne respectent pas le droit international impératif, agite les autorités fédérales depuis plusieurs années sans qu’une solution satisfaisante ait pu être trouvée. Le Conseil fédéral a produit deux rapports à ce sujet en 2010 et en 2011, rapports enterrés tout comme les propositions de la commission des institutions politiques du Conseil des Etats en 2015.

Un contrôle préalable à la récolte des signatures, proposé en 2009 par la conseillère nationale Isabelle Moret, fut refusé contre la promesse d’examiner d’autres pistes. Des pistes qui pour l’heure n’ont pas abouti. Le débat reste donc ouvert.

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