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Territoire non constructible entre mise sous cloche et urbanisation rampante

Deuxième étape de la révision partielle de la LAT

Photo Valérie Kuki
Photo Valérie Kuki (licence CC)

Réglementer la construction hors de la zone à bâtir, c’est l’objectif principal de la deuxième étape de la révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT 2). Le débat s’amorce aux Chambres fédérales. Il sera féroce, car les positions sont tranchées et son issue est incertaine compte tenu des enjeux autour du territoire non constructible.

La législation hors zone à bâtir: complexe et confuse

Selon les statistiques de l’Office fédéral du développement territorial, 116’000 hectares soit 37% de toutes les surfaces d’habitat et d’infrastructures en Suisse se trouvent hors de la zone à bâtir. On y trouve 590’000 bâtiments, dont 190’000 seulement sont habités. Il y a donc là un potentiel d’utilisation important.

Les cantons qui comptent le plus de bâtiments non habités situés hors de la zone à bâtir sont Berne, les Grisons, le Valais, Saint-Gall et le Tessin. Les changements structurels dans l’agriculture de montagne posent un défi important: quel sort réserver à ce type de constructions que sont les mayens et chalets d’alpage?

En plaine, l’agriculture doit se diversifier pour assurer sa rentabilité. Les exploitants développent de nouvelles activités nécessitant installations et locaux (tourisme à la ferme, transformation de produits, équitation) à réaliser en zone agricole.

Enfin, les limites mises à l’extension des zones à bâtir entraînent une pression sur les espaces ruraux, pour y réaliser par exemple des équipements de sports et de loisirs.

On peut donc parler d’un risque d’urbanisation rampante des zones agricoles et protégées, avec une mise en péril de la séparation entre territoires constructibles et non constructibles.

Pour le Conseil fédéral, la réglementation actuelle (art. 24 LAT) ne lui permet plus de gérer les dérogations nécessaires à la construction hors zone à bâtir.

Elle est devenue complexe et confuse. En outre, la Confédération estime ne plus être en mesure de prendre en compte les spécificités régionales. Le territoire hors zone à bâtir d’Appenzell n’est pas identique à celui d’un canton alpin comme Berne ou de l’arc jurassien.

Le projet LAT 2

Selon le projet de loi, les cantons pourront décider eux-mêmes le type et l’ampleur des exceptions autorisées et à quelles parties de leur territoire elles s’appliquent, mais dans le cadre du droit fédéral. Ces règles seront définies dans le plan directeur cantonal qui fait l’objet d’une approbation par le Conseil fédéral.

Cette proposition doit permettre de résoudre sur mesure les problèmes du territoire non constructible là où ils se posent, sans devoir pour autant créer de nouvelles exceptions applicables dans toute la Suisse.

Une utilisation accrue du sol non constructible sera possible sous condition de compensation. Une obligation de démolition pour de nouvelles installations et constructions est prévue si leur utilisation devait être abandonnée. Enfin, le projet prévoit la création de zones agricoles spéciales pour y accueillir des productions indépendantes du sol comme les halles à volailles et les serres.

Le partage des compétences fédérales et cantonales

Cette large délégation de compétences aux cantons soulève des craintes légitimes. Pendant plus de 30 ans, ces derniers n’ont pas été en mesure de maîtriser leur urbanisation faute de volonté politique. Il a fallu attendre la révision de la LAT en 2013 pour permettre à la Confédération de contraindre les cantons à exercer leurs compétences. Or, avec la LAT 2, elle se décharge sur les cantons pour gérer le territoire non constructible.

On peut douter de cette volonté cantonale, quand on voit l’acharnement des Grisons et Valais à demander, via des interventions parlementaires des allègements pour la réaffectation de leurs mayens et chalets d’alpage (DP 2181). Une décision récente du Tribunal fédéral illustre également ces craintes.

Ce transfert de compétences fédérales aux cantons peut légitimement faire craindre l’abandon du principe de séparation entre territoire constructible et non constructible.

Les partisans de LAT 2

Parmi les défenseurs de LAT 2, on retrouve bien évidemment les partis bourgeois pour qui l’aménagement doit demeurer de la compétence des cantons. Au soir de la votation sur l’initiative fédérale sur le mitage, plusieurs voix ont interprété le résultat comme la preuve qu’il ne fallait pas octroyer à la Confédération de nouvelles compétences.

Les milieux immobiliers et touristiques, surtout dans les régions de montagne, soutiennent les propositions. En effet, ces régions concentrent la plus grande partie des bâtiments agricoles potentiellement réutilisables. Leurs représentants refusent de se voir mis «sous cloche» y voyant même un coup de pouce après l’entrée en vigueur de la lex Weber.

Les opposants à la LAT 2

Outre les partis de gauche et les Verts, les opposants se recrutent bien évidemment parmi les défenseurs de l’environnement et les protecteurs du paysage. Ils sont plus que sceptiques quant à la volonté des cantons. Ils citent notamment les mesures de compensation qui permettraient de démolir des bâtiments de valeur pour «compenser» de nouvelles constructions surdimensionnées ou mal intégrées.

Pour eux, les constructions hors zone à bâtir doivent se limiter au strict nécessaire, celles destinées à l’exploitation agricole du sol et à l’entretien des paysages ruraux. Aucune exception ne doit être tolérée, priorité devant être donnée à une meilleure protection de la substance historique digne d’être conservée.

Pour faire pression sur les débats parlementaires, les organisations de protection ont annoncé le lancement d’une initiative fédérale pour une réglementation plus contraignante des constructions hors zone à bâtir.

La position ambiguë des milieux agricoles

Les agriculteurs sont un peu entre le marteau et l’enclume. Ils sont soucieux du maintien de leurs terres agricoles, leur principal instrument de travail. Mais la rentabilité des exploitations agricoles passe souvent par des revenus complémentaires dans le cadre d’activités plus ou moins liées à l’exploitation agricole.

Lors de la procédure de consultation, de nombreux participants ont fait remarquer que l’agriculture était confrontée à des objectifs contradictoires de la part de la Confédération. On demande aux exploitations agricoles d’être plus grandes et plus efficaces, alors qu’elles sont soumises à des exigences d’aménagement contraignantes concernant la construction et l’exploitation des bâtiments.

Les organisations paysannes souhaitent disposer d’une marge de manœuvre. Elles ne veulent pas que le choix de leurs activités complémentaires à l’agriculture soit dicté et réglementé par l’aménagement du territoire.

Un combat politique long et incertain

La solution passera par un compromis: ni un laxisme qui multipliera les constructions dans les zones agricoles et protégées, ni une mise sous cloche d’un territoire rural. Le chemin est étroit. D’autant plus que le partage des compétences entre Confédération et cantons reste un sujet fortement conflictuel.

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