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Quand la concurrence fiscale sévit, la péréquation financière doit soigner

Des ajustements rendus nécessaires par la RFFA sur laquelle on votera en mai

Photo Antony
Photo Antony (licence CC)

Tandis que les Gilets jaunes descendent dans les rues de France pour dénoncer les inégalités imposées aux territoires et réclamer un référendum d’initiative citoyenne, la Suisse fédéraliste travaille à l’ajustement du puissant mécanisme de solidarité intercantonale appelé «Péréquation financière et compensation des charges» (PFCC), en fonction depuis 2008.

Les modifications envisagées ne remettent pas en cause le système de redistribution lui-même, dont la dotation financière et le mode de fonctionnement montrent la relative complexité et le génie fédéraliste. Il s’agit plutôt de prévoir en souplesse l’adaptation aux nouvelles modalités d’imposition des entreprises. Un premier projet de loi (RIE III) a échoué en votation référendaire il y a tout juste deux ans. La deuxième tentative est fixée au 19 mai prochain.

Prochaine réforme fiscale

Dans la perspective du paquet «Réforme fiscale et financement de l’AVS» (RFFA), une série de modifications des bases de calcul de la péréquation sont attendues, notamment pour éviter les distorsions consécutives à la suppression des régimes fiscaux cantonaux applicables à certaines entreprises.

Avec la réforme en vue, les bénéfices de toutes les personnes morales feront l’objet d’une pondération moindre que les autres recettes dans le calcul du potentiel de ressources des cantons, lesquels seront ainsi davantage incités à accueillir de nouvelles entreprises. Malgré la suppression d’un important instrument de la concurrence fiscale intercantonale, la chasse aux nouvelles implantations reste ouverte.

Et pour atténuer les effets des modifications apportées à la péréquation financière, les cantons aux plus faibles potentiels de ressources se partageront un montant de 180 millions de francs, payés chaque année pendant sept ans par la Confédération.

Par ailleurs, hors PFCC, tous les cantons recevront, appât non négligeable, une part augmentée de 17% à 21% du produit de l’impôt fédéral direct, Versés dès 2020, les suppléments prévus atteindront au total 990 millions de francs, dont Zurich raflera un cinquième (196 millions), soit presque autant que les cantons de Vaud (113 millions) et de Genève (111 millions) réunis.

A noter que le canton de Vaud, qui a déjà fait sa propre réforme fiscale avec accompagnement social, a vu en 2018 son indice des ressources passer de 101,4 à 99,6, c’est-à-dire descendre au-dessous de la moyenne suisse qu’il avait constamment dépassée depuis 2008. Du coup, le canton de Vaud, devenu légèrement bénéficiaire net de la péréquation financière en 2016, a reçu l’an dernier des paiements compensatoires nets qui ont passé la barre des 60 millions de francs et atteignent déjà 66 millions en 2019.

Simulations et prévisions

Les modifications prévues au titre de la RFFA ont bien entendu fait l’objet de simulations. Intéressés au premier chef, la demi-douzaine de cantons contributeurs ont commandé une étude aux professeurs Marius Brülhart (HEC Lausanne) et Kurt Schmidheiny (UniBasel). Etude dont les auteurs ont livré une version abrégée dans La Vie économique.

Parmi les scénarios envisagés, avec projections pour 2032, les experts examinent en particulier les effets de la proposition faite en mars 2017 par la Conférence des gouvernements cantonaux. Ces derniers veulent supprimer les pénibles affrontements auxquels donne lieu, tous les quatre ans aux Chambres fédérales, la fixation du montant compensatoire total versé par les cantons contributeurs aux quelque 20 cantons dits bénéficiaires.

La Conférence préconise donc de fixer durablement la valeur limite du fameux montant compensatoire selon une formule simple: «Après transfert des fonds de la péréquation, la capacité financière du canton au potentiel de ressources le plus faible s’établit à 86,5% de la moyenne suisse.» Jusqu’ici, la cible visée s’élevait à près de 85%. Cette barre a été régulièrement franchie ces dernières années par le canton à plus faible capacité financière (Jura), chez qui elle a atteint 88,3%. Il lui reste à compter sur la RFFA pour diminuer son indice de ressources.

Dans une autre publication, les mêmes professeurs relèvent l’effet correcteur de la péréquation financière nationale. Il faut savoir que, sans cette redistribution en 2019 par exemple, le potentiel global de ressources par habitant irait de 22’000 francs dans le canton du Jura à 83’000 francs dans le canton de Zoug, soit un écart de 1 à 3,8. S’agissant des personnes morales, les montants des bénéfices imposés par habitant s’échelonneraient même de 1 à 8,8, soit de 3’900 francs au Valais à 34’300 francs dans le canton de Zoug. Sans péréquation des ressources, pas de réduction de ces écarts ni a fortiori d’égalisation des situations cantonales.

Concurrence fiscale persistante

La péréquation financière exerce, de manière générale, un effet inhibiteur sur la concurrence fiscale. Quand ils augmentent leur potentiel de ressources principalement fiscales, les cantons bénéficiaires reçoivent moins de la part des cantons donateurs. Et quand ces derniers accroissent encore leur rendement fiscal, ils doivent payer davantage dans le pot commun. A première vue, cette double forme de «découragement fiscal» devrait inciter les cantons à ne pas modifier leur ressource de base, ne fût-ce que pour éviter les effets subtilement pervers de la concurrence fiscale (DP 2226).

Mais la réforme fiscale en vue, avatar légèrement amélioré de la RIE III et habilement combiné avec le financement consolidé de l’AVS, ne devrait pas supprimer la concurrence fiscale… qui s’exercera moins pour attirer les bénéfices des entreprises étrangères que pour racoler ceux des sociétés établies dans d’autres cantons.

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