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La mendicité vaudoise se jouera à Strasbourg

Une saga politico-judiciaire qui mérite d’être contée dans un contexte plus large

Photo Oiluj Samall Zeid

Dans plusieurs arrêts récents, la Cour constitutionnelle autrichienne a jugé qu’une interdiction absolue de la mendicité est contraire aux droits fondamentaux. Un tribunal administratif de Bordeaux s’est également prononcé dans le même sens en 2016, jugeant que les potentiels troubles à l’ordre public n’étaient pas suffisants pour justifier une interdiction de toutes les formes de mendicité.

Le Tribunal fédéral, lui, ne voit pas où est le problème et confirme sans sourciller l’interdiction vaudoise de la mendicité dans un jugement rendu à la fin 2018. La cause sera portée devant la Cour européenne des droits de l’homme par un collectif comprenant des mendiants suisses et roms. Retour sur une saga politico-judiciaire qui trouvera son épilogue à Strasbourg.

Une longue saga

Désormais, dans les rues des villes vaudoises, il est permis de faire du démarchage publicitaire, de récolter des signatures, de distribuer des Bibles, Corans ou autres textes religieux, de tenir des stands de tous ordres, mais il est interdit de s’asseoir par terre et de tendre la main. Cette situation pour le moins surprenante dure depuis le 1er septembre 2018, date de l’entrée en vigueur d’une interdiction totale de la mendicité votée par le Grand Conseil vaudois. Ce vote faisait suite à plusieurs années de débats politiques nourris, d’abord à Lausanne puis au niveau cantonal.

Le débat en Suisse romande s’est surtout enflammé après une interdiction analogue votée à Genève en 2007 et à laquelle le Tribunal fédéral n’avait déjà rien trouvé à redire. Dans le jugement de notre Haute Cour de l’époque, on pouvait lire qu’«il n’est malheureusement pas rare que des personnes qui mendient soient exploitées dans le cadre de réseaux qui les utilisent à leur seul profit et qu’il existe en particulier un risque réel que des mineurs, en particulier des enfants, soient exploités de la sorte, ce que l’autorité a le devoir d’empêcher et de prévenir». A cette époque, le phénomène de la mendicité à Genève n’avait pas fait l’objet d’études fouillées.

Vaud après Genève

Le débat vaudois s’est d’abord cristallisé autour d’une initiative communale lausannoise proposant d’interdire une forme particulière de mendicité, la mendicité dite «par métier». On ignorait alors si la mendicité lausannoise était le fait de réseaux mafieux organisés et dans quelle mesure la mendicité en compagnie d’enfants était fréquente. C’est précisément ce qui a poussé la commune de Lausanne à diligenter des études poussées sur le phénomène dans le canton de Vaud.

Ces études constituent probablement les seules de ce genre dans le paysage suisse. Elles réfutent clairement les affirmations sur lesquelles se fonde le Tribunal fédéral dans son arrêt concernant le canton de Genève à propos des réseaux mafieux et de la mendicité en compagnie d’enfants. Dans le cas des Roms, la mendicité est parfois le fait de larges familles; mais il n’y a ni réseau mafieux ni recours à des enfants; en ce qui concerne les mendiants suisses, en nombre non négligeable à Lausanne, il n’est jamais question ni de réseau ni d’enfants.

En parallèle, la mise en œuvre de l’interdiction genevoise s’est avérée bien périlleuse. La répression de la mendicité ne fait qu’occuper des forces de l’ordre déjà très sollicitées et n’exerce aucun effet dissuasif, forçant même les personnes concernées à mendier pour payer les amendes infligées pour mendicité. Le nombre de mendiants n’a ainsi pas diminué après l’entrée en vigueur de cette interdiction. Le dispositif a été critiqué avec virulence notamment par la professeure de droit constitutionnel de l’Unige Maya Hertig Randall.

Interpellé en 2011, soit trois ans après l’entrée en vigueur de la nouvelle norme d’interdiction, le Conseil d’Etat genevois a chiffré à plus de trois millions de francs les frais occasionnés par les 13’634 amendes infligées jusqu’alors, et ce sans prendre en compte les coûts supportés par le pouvoir judiciaire.

Vers une interdiction de toute forme de mendicité

Forte de ce double constat, la ville de Lausanne a adopté une réglementation nuancée, prévoyant l’interdiction de la mendicité organisée et des limitations géographiques (utilisation restreinte du domaine public dans certains secteurs du centre-ville). Quoique forcément imparfaite et parfois difficile à appliquer, la réglementation lausannoise a eu le mérite de faire baisser le nombre de plaintes des habitants et de préserver les droits fondamentaux des mendiants.

C’était sans compter l’UDC qui a fait aboutir une initiative cantonale prévoyant une interdiction de la mendicité sous toutes ses formes, y compris la mendicité dite «passive». Sans états d’âme pour l’autonomie communale – pourtant bien souvent intouchable dans d’autres contextes – une très courte majorité du Grand Conseil a repris le texte de l’initiative dans la loi cantonale. C’est cette nouvelle norme cantonale qu’un collectif comprenant quelques personnalités et des mendiants roms et suisses a contestée, d’abord devant la Cour constitutionnelle vaudoise puis au Tribunal fédéral.

L’affaire devient judiciaire

La Cour constitutionnelle vaudoise, en audience publique, a validé en 2017 l’interdiction vaudoise de la mendicité par quatre voix contre une. La magistrate minoritaire n’a toutefois pas publié son opinion dissidente dans le jugement écrit, comme le lui aurait permis le droit vaudois. Dans le cadre de cette audience, sauf toute la déférence due aux magistrats cantonaux, certains propos tenus relevaient davantage de la croyance populaire que de l’appréciation des faits ou l’analyse juridique. On a ainsi entendu que «le spectacle de la mendicité est choquant et indigne d’un être humain», ce qui justifierait une interdiction de mendier; on a également entendu qu’à Lausanne «la mendicité est organisée», en dépit de l’étude mentionnée plus haut et qui se fondait sur des mois de travail de terrain.

Critiquant cet arrêt cantonal en reprenant notamment les arguments de la magistrate minoritaire, les recourants ont invoqué dans leur recours devant la plus haute juridiction du pays diverses libertés, à commencer par la liberté personnelle, la liberté économique et la liberté d’opinion. Si le Tribunal fédéral reconnaît que la mendicité est protégée par la liberté personnelle, il conclut qu’une restriction de cette liberté, au sens de l’article 36 de la Constitution, est justifiée par des intérêts publics et demeure proportionnée.

Le raisonnement du Tribunal fédéral est analogue à celui de la Cour constitutionnelle vaudoise. Selon les juges fédéraux, l’interdiction de la mendicité sert à prévenir l’exploitation des mendiants par le biais de réseaux et tend à préserver la tranquillité, la sécurité et l’ordre publics. De façon surprenante, le Tribunal fédéral juge que les recourants ne peuvent pas non plus se prévaloir de la liberté d’opinion, dans la mesure où la mendicité tend en premier lieu à l’obtention d’une prestation – le plus souvent en argent – et non à l’expression d’une opinion. C’est pourtant précisément sur la base de cette liberté que la Cour constitutionnelle autrichienne avait fondé sa jurisprudence précitée.

La mendicité fait l’objet de réglementations de droit public dans de nombreux pays occidentaux. Ces dispositifs prévoient toutefois exclusivement des formes restreintes d’interdiction de la mendicité, limitées quant à l’objet, quant aux lieux concernés ou quant au type de mendicité. La Suisse semble être ainsi le seul pays à connaître des interdictions totales de la mendicité comme l’interdiction genevoise. En France, seule l’exploitation de la mendicité d’autrui est interdite, ainsi que la mendicité «en réunion et de manière agressive, ou sous la menace d’un animal dangereux». En Allemagne, les villes ayant réglementé la question ont uniquement interdit la mendicité dite «agressive» ou «active».

La Cour de Strasbourg très attendue

C’est donc la Cour européenne des droits de l’homme qui se prononcera en dernière instance sur la compatibilité de l’interdiction vaudoise avec les droits fondamentaux, dans une cause qui ne connaît apparemment aucun précédent pour un autre pays européen.

A noter cependant qu’une requête genevoise est déjà pendante devant cette même Cour. Il s’agissait d’un cas d’application de la loi genevoise sous la forme d’une amende infligée à une mendiante rom, que le Tribunal fédéral a également validée sans états d’âme. La requête a passé l’écueil de la recevabilité et le jugement devrait tomber dans un avenir proche.

L’auteur est avocat au sein de l’étude lausannoise représentant le collectif de mendiants ayant décidé de porter la cause à Strasbourg.

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