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Les effets subtils de la péréquation financière et de la concurrence fiscale

Des mécanismes intercantonaux complexes et en constante évolution

Photo David Boté Estrada

La péréquation financière entre la Confédération et les cantons renforce la cohésion nationale. C’est en tout cas la conviction de Serge Gaillard, directeur de l’Administration fédérale des finances. Et le troisième rapport sur l’évaluation de l’efficacité de cette péréquation financière, établi pour les années 2016 à 2018, le confirme, même s’il annonce une révision partielle du système pour 2020.

Dans sa forme actuelle, le mécanisme de contributions-répartitions, un chef-d’œuvre de l’horlogerie financière confédérale, fonctionne depuis 2008. L’ensemble des contributions de la Confédération et des cantons à fort potentiel de ressources permet de financer non seulement la péréquation des ressources, mais aussi la compensation des charges liées à la géographie (altitude) et à la population (urbaine) ainsi que des cas de rigueur. La somme des paiements compensatoires nets atteindra 3,4 milliards de francs en 2019, répartis entre les 19 cantons bénéficiaires.

Redistribution trop généreuse…

L’effet de redistribution est manifeste. Il s’avère même trop généreux puisque les cantons à plus faible potentiel de ressources dépassent tous depuis 2016 l’objectif de la péréquation, qui correspond à des versements leur permettant d’atteindre un potentiel de ressources par habitant d’au moins 85% de la moyenne des cantons suisses. Cet objectif chiffré que le canton du Jura, le plus «pauvre» du pays, dépasse de 3,3 points, deviendra une garantie légale fixée à 86,5%. Cette modification partielle des bases de calcul du prix de la solidarité financière confédérale devrait entrer en vigueur dès 2020, selon le projet de révision de la loi fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges (PFCC) récemment déposé par le Conseil fédéral.

Par rapport à la dotation totale actuelle, la nouvelle norme provoquera une réduction de plus d’un demi-milliard de francs. Autant de moins à la charge des sept cantons donateurs soit, dans l’ordre décroissant des montants à verser en 2019: Zurich, Zoug, Genève, Schwytz, Bâle-Ville, Nidwald et Obwald. Quant aux cantons à faible potentiel de ressources, ils enregistreront une diminution de leurs recettes. Ainsi, Berne ne pourra plus compter sur les 1’200 millions encaissés dans le régime actuel qui font du «vieux canton» le récipiendaire d’un bon tiers du total des paiements compensatoires nets.

La Confédération atténuera les effets de la réforme en augmentant la compensation annuelle des charges socio-démographiques (art. 9, al. 2bis) assumées par les cantons à relativement forte proportion de population urbaine. Cette augmentation sera de 80 millions en 2021 puis de 140 millions par an jusqu’en 2025, soit au total 640 millions, montant doublé pour mieux «atténuer» les conséquences de la réforme. Les 1’280 millions  supplémentaires iront principalement dans les caisses des cantons de Genève, Zurich, Vaud et de Bâle-Ville. (*)

Les consultations et négociations qui ont préparé la modification proposée de la loi PFCC ont donc abouti à une réduction partiellement corrigée d’où sortent effectivement gagnants les quatre cantons de la Suisse centrale qui ont le plus augmenté leur indice des ressources dans le courant des dix à vingt dernières années. Une évolution liée au niveau des impôts qui leur ont permis d’attirer des contribuables relativement riches et des entreprises bénéficiaires.

Concurrence fiscale contre péréquation financière

Mais la pratique de la concurrence fiscale est loin de produire toujours d’aussi bons résultats. Une étude comparative menée à la Haute école de Lucerne l’a bien démontré: l’implantation d’une nouvelle entreprise s’avère une affaire déficitaire pour un tiers des cantons, soit Uri, Glaris, Soleure, les deux Appenzell, Thurgovie, Valais, Lucerne, Fribourg, Grisons et Jura.

Pour illustrer ce constat qui peut surprendre, voyons par exemple ce qui se passe à Soleure. Une entreprise qui déclare un bénéfice de 100’000 francs doit payer 4’180 francs au fisc tandis que le canton doit verser une contribution supplémentaire de 6’610 francs au fonds de la péréquation financière. A ce stade, l’opération se solde par une perte nette de 2’430 francs. Ce qui a poussé Lucerne à déposer une initiative cantonale tendant à corriger la loi pénalisant les cantons qui cherchent à développer leur potentiel de ressources. Et fait dire à certains que la péréquation fédérale récompense les cantons passifs – pour ne pas dire mendiants – et punit les cantons dynamiques, actifs dans l’attraction d’entreprises et l’incitation à la création d’emplois.

Bien sûr, les choses ne sont pas aussi simples ni les effets aussi mécaniques. Car si l’entreprise ne réalise pas forcément un bénéfice imposable de 100’000 francs, elle devrait non seulement attirer autour d’elle de nouveaux habitants et salariés contribuables, mais aussi entraîner par ses activités tout un mouvement d’affaires.

Il n’en reste pas moins que la péréquation financière, censée amoindrir les inégalités, peut au contraire les accentuer, momentanément du moins. De compensation en correction, la mécanique se perfectionne, se fragilise aussi d’une certaine manière. Mais elle est trop précieuse pour la bonne entente confédérale pour ne jamais disparaître.
_____
(*) Un mastic avait rendu ce paragraphe incompréhensible, correction effectuée le mardi 20.11.2018 à 11h15.

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