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Les droits d’initiative et de référendum sont constitutifs de la Suisse

Olivier Meuwly, «Une histoire politique de la démocratie directe en Suisse», Neuchâtel, Editions Livreo-Alphil, 132 pages

La démocratie directe est à la mode. Les mouvements populistes s’y réfèrent dans leur combat contre des élites accusées d’être peu à l’écoute des revendications du peuple: les instruments de démocratie directe devraient permettre à ce peuple de se réapproprier sa qualité de souverain, captée par les instances de représentation, partis et élus notamment.

Mais voilà, l’étiquette reste floue et recouvre des institutions fort diverses, y compris les outils plébiscitaires servant plus les intérêts des gens de pouvoir que ceux du peuple. C’est tout l’intérêt du bref ouvrage d’Olivier Meuwly de préciser les concepts et de les replacer dans leur contexte historique.

L’auteur nous conduit d’abord dans les cités grecques de l’Antiquité où le tirage au sort des édiles est censé rapprocher voire même réunir gouvernants et gouvernés. Puis nous passons aux villes italiennes de la Renaissance et aux Landsgemeinde de la Suisse primitive, Plus tard, au 17e et 18e siècles, de nombreuses assemblées populaires jalonnent l’histoire mouvementée de la Suisse de l’Ancien régime. Elles expriment les revendications qui au siècle suivant vont faire vaciller les pouvoirs établis.

La Révolution française marque une vraie rupture. Liberté et égalité deviennent des droits individuels et non plus rattachés à des groupes, des collectivités. Passés les soubresauts institutionnels imposés par la France, la Suisse retrouve dès 1815 son Ancien Régime et son pouvoir central très réduit. C’est donc dans les cantons que vont s’expérimenter et se développer des instruments de démocratie directe.

Au cours de la Régénération des années 1830, on assiste à l’émergence assez chaotique des droits d’initiative, de veto et de référendum, au gré des rapports de force et des conflits qui opposent villes et campagnes, conservateurs et progressistes: ici les conservateurs comptent sur le peuple pour freiner l’ardeur étatiste et centralisatrice des radicaux; là au contraire les démocrates prônent la participation accrue du peuple pour briser le verrou conservateur. Et les progressistes de l’époque se méfient d’un peuple qui pourrait freiner leurs ardeurs. Meuwly note judicieusement que «les Helvètes n’ont jamais eu l’intention de dessiner un système théorique parfait: ils ont voulu avant tout répondre aux problèmes qui se posaient à eux».

La Constitution de 1848 n’ouvre que très modestement les voies de la démocratie directe sur le plan fédéral: seul est introduit le référendum obligatoire pour la révision du texte fondamental. La Constitution de 1874 y ajoute le référendum législatif, que le Genevois James Fazy considère comme «une utopie philosophique». Et c’est en 1891 seulement que sera reconnu sans enthousiasme le droit d’initiative constitutionnelle qui, pour le Neuchâtelois Numa Droz, fait entrer la Suisse dans l’ère de la démagogie. En règle générale, ces droits sont prônés par les mouvements et partis qui cherchent à affaiblir les détenteurs du pouvoir.

Les droits populaires constituent-ils toujours une voie d’accès aux décisions politiques compatible avec les exigences de gouvernance d’un Etat moderne confronté à la gestion de multiples dossiers complexes? En terminant son parcours historique, Olivier Meuwly pose la question en se référant aux nombreuses critiques dont fait l’objet la démocratie directe, accusée notamment de favoriser le populisme. L’auteur y répond de manière positive en citant les principales fonctions remplies par les droits populaires, telles qu’énumérées par le politologue Wolf Linder: soupape de sécurité, objets de négociation entre les groupes d’intérêt, catalyseur des attentes du corps social et mobilisation des adhérents des partis. Des fonctions toujours utiles pour préserver l’équilibre des institutions.

Par contre nous ne suivrons pas Meuwly lorsqu’il fait de la démocratie directe, du fédéralisme et du système de milice le socle trinitaire sur lequel s’est construit le système politique suisse. Si ce dernier a pu effectivement se développer sur ce socle, il ne repose plus que sur deux piliers, tant le système de milice ne correspond plus à la réalité.

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