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Manger suisse: comment définir un produit «suisse»?

Entre attentes des consommateurs et contraintes économiques: des conflits d’intérêts sans fin

Le citoyen-consommateur suisse souhaite«manger suisse». Consommateur, il se montre attentif à la qualité des produits alimentaires et même prêt à les payer plus chers s’ils sont d’origine régionale. Citoyen, il veut obtenir des garanties de cette qualité, notamment par des labels crédibles.

Au 1er janvier 2017 sont entrées en vigueur deux lois fédérales révisées concernant les appellations et désignations contrôlées: sur la protection des marques et des indications de provenance d’une part et, d’autre part,  sur la protection des armoiries de la Suisse et des autres signes publics.

Elégamment désignées par l’anglicisme Swissness, ces deux lois définissent les conditions auxquelles une indication de provenance peut être utilisée pour des produits ou des services, qu’ils soient destinés à l’exportation ou à la consommation intérieure. Elles règlent l’utilisation du drapeau suisse afin d’encadrer les pratiques et de sauvegarder la valeur ajoutée qu’elle représente.

Des débats politiques très conflictuels

Un ouvrage récent de la collection Savoir suisse, Manger suisse: qui décide?, décrit le long et conflictuel processus décisionnel qui a conduit, en 2013, à l’approbation de cette législation Swissness puis à sa mise en œuvre. Une saga marquée par des discussions animées, un lobbying intense, des alliances surprenantes et des rebondissements. On y découvre des dizaines de séances de commissions et de sous-commissions, des votes très serrés. Avec des menaces d’initiatives et des tentatives de torpiller le projet. Un vrai récit à suspense qui évoque immanquablement Mais im Bundeshuus, le documentaire de Jean-Stéphane Bron sur la genèse de la législation suisse sur le génie génétique!

La législation révisée prévoit que les produits peuvent afficher le pavillon suisse pour autant que 80% du volume des matières soit d’origine indigène et que 60% du prix de revient aient été réalisés en Suisse. Ils font l’objet d’un régime d’exception complexe négocié dans le cadre de six ordonnances départementales d’application, détaillant notamment les dérogations envisagées pour le calcul Swissness.

L’ouvrage privilégie les débats concernant les produits alimentaires. Dans la filière agroalimentaire, il faut distinguer trois acteurs: les producteurs, les transformateurs et les distributeurs. Tous ont intérêt à pouvoir utiliser les Swiss made pour leurs produits, mais pour des raisons très diverses.

Les producteurs souhaitent le régime le plus strict possible, pour mieux défendre leur production face aux importations. Le label «suisse» permet d’obtenir un prix plus élevé, car il peut être associé au «bio» ou à une garantie de «proximité régionale».

Inversement, les transformateurs cherchent à limiter les contraintes pour garantir une liberté d’action. Ils produisent ensemble quatre fois plus de produits non suisses que suisses. Par contre Nestlé Suisse propose 570 produits au bénéfice du Swissness sur les 650 qu’elle fabrique.

Les distributeurs, enfin, développent volontiers des lignes de produits particulières pour répondre aux demandes du marché. Ils veulent à la fois satisfaire une clientèle «bio» intéressée par des produits locaux, mais aussi une clientèle plus attentive à des prix bas pour des biens importés.

Le rôle des associations de consommateurs

Autant dire que les garanties à offrir aux consommateurs n’ont pas été au cœur de ces négociations. En effet, l’enjeu a surtout consisté à «répartir concrètement la plus-value liée au Swissness entre les différents acteurs de la chaîne de production, au détriment de la transparence vis-à-vis du consommateur final».

Est-ce à dire que les consommateurs et leurs associations ont été aux abonnés absents? Non, car elles se sont montrées actives lors des débats préparatoires et des discussions aux Chambres fédérales. Elles ont fait valoir leur point de vue et ont régulièrement pris position sur les avant-projets. Elles ont tenté des alliances avec les représentants agricoles, avec un succès inégal.

Tout naturellement, l’engagement des associations s’est fait plus discret lors de l’élaboration des ordonnances d’application. A ce stade en effet, l’administration mène les négociations en vue de définir les exceptions autorisées par la loi. L’ouvrage fourmille d’exemples montrant la complexité et la conflictualité des enjeux qui se négocient autour de ces ordonnances.

Peut-on vendre une mayonnaise suisse fabriquée avec des œufs importés (DP 2155)? Est-il possible d’aromatiser aux framboises étrangères un yogourt de la région? Faire mousser la croix blanche sur une bière dont le seul ingrédient helvétique est l’eau? Peut-on qualifier le café de «suisse» alors que la totalité de la matière première vient de l’étranger? Ces questions étaient au cœur des négociations pour bénéficier ou non de la législation Swissness.

Les réponses apportées sont-elles satisfaisantes pour les consommateurs? Ou bien seraient-ils les dindons de la farce? Au moment de l’approbation des lois, selon leurs associations citées dans l’ouvrage, «on hésite à voir le verre à moitié vide ou à moitié plein». Elles jugent le taux général de 80% de matières premières du pays comme un bon compromis, conforme aux attentes des consommateurs et susceptible de mettre davantage de «suisse» dans les assiettes. La législation sort renforcée et répond aux objectifs de protection contre les abus et la tromperie.

Quelques années plus tard, les motifs d’insatisfaction sont plus nombreux. D’abord au sujet du manque de lisibilité de la composition des produits. Pour les associations de consommateurs, les luttes d’influence entre l’industrie alimentaire et le secteur agricole ont, au final, produit «une réglementation peu compréhensible pour les consommateurs» selon la Fédération romande des consommateurs.

Autre motif d’insatisfaction des consommateurs: la loi ne règle pas la question du contrôle. La responsabilité en est laissée aux autorités cantonales en charge du contrôle des denrées alimentaires, c’est-à-dire aux chimistes cantonaux. Solution inquiétante quand on sait que la plupart des cantons ont émis des réserves sur la solution prévue par la législation Swissness et peineront donc peut-être à l’appliquer.

Renforcer le poids des associations de consommateurs

L’ouvrage préconise un rôle accru des associations de consommateurs (DP 2205). D’abord en étendant les moyens d’action juridiques des citoyens-consommateurs, via l’octroi  à leurs associations d’un droit général de recours contre toutes les décisions qui touchent à la consommation, telles les décisions liées à la commercialisation d’un produit. A l’exemple des droits de recours dans le domaine de l’environnement.

Autre piste: autoriser lesclass actions, ces actions collectives en justice menées au nom d’un groupe  de personnes qui se déclarent lésées par une entreprise ou par une administration publique.

Enfin, on pourrait impliquer les organisations de citoyens-consommateurs dans l’exécution de tâches publiques, en leur confiant celles liées au contrôle des produits alimentaires (en appui aux chimistes cantonaux). La loi fédérale sur l’information des consommateurs (LIC) permet déjà un tel financement en échange des informations indépendantes (tests comparatifs notamment) fournies aux consommateurs. Le même type de soutien est accordé à l’Union suisse des paysans pour l’élaboration des comptes économiques de l’agriculture.

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