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Protection des terres agricoles: un combat à l’issue incertaine

Le plan sectoriel des surfaces d’assolement en question

Photo Gustave Deghilage

Bien que les surfaces sacrifiées à l’urbanisation progressent moins rapidement, les terres agricoles restent menacées (-3,3% entre 1985 et 1997; -2,2% entre 1997 et 2009). Situées en périphérie des agglomérations, les meilleures terres cultivables font l’objet de toutes le convoitises (DP 2046).

Un groupe d’experts fédéraux et cantonaux et de représentants des groupes d’intérêts concernés, créé à l’initiative du département de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (Detec), vient de déposer son rapport sur le rôle du plan sectoriel des surfaces d’assolement. Il contient diverses propositions pour en améliorer l’efficacité.

Protéger les terres agricoles de qualité

La proposition de préserver une superficie minimale des terres nécessaires à l’approvisionnement du pays en cas de fermeture des frontières émane de l’Office fédéral de l’agriculture. C’est dans ce but que le Conseil fédéral approuve la première version du plan sectoriel des surfaces d’assolement en 1992. Très rapidement, il va servir de contrepoids pour freiner l’urbanisation. Le contingent de 438’600 hectares, soit 30% environ des terres agricoles réparties entre les cantons, doit être maintenu. C’est la conclusion principale de l’expertise.

Les experts pointent plusieurs lacunes qui justifient des propositions d’amélioration. La définition des meilleures terres agricoles demeure trop vague et la qualité des sols pour désigner les surfaces d’assolement varie selon les cantons. La Confédération ne connaît pas leur consommation pour l’urbanisation et peine à faire respecter les quotas cantonaux car, contrairement à ce que prévoit la législation, les cantons ne lui communiquent pas tous les modifications de leur plan sectoriel. La Confédération, quant à elle, n’hésite pas à sacrifier de bonnes terres agricoles lorsqu’elle réalise ses propres projets d’infrastructure.

Les recommandations d’amélioration du plan sectoriel

Les surfaces d’assolement doivent reposer sur des bases fiables et cohérentes pour tout le pays. Il est indispensable que les données pédologiques soient relevées selon des méthodes uniformes.

La nécessité pour les cantons de disposer d’une marge de manœuvre pour leur développement économique est reconnue. Pour les experts, il doit être possible de compenser les surfaces d’assolement rendues imperméables, par exemple en revalorisant des sols ayant perdu une grande part de leur fertilité. Des possibilités d’assouplissement de la mise en œuvre du plan sectoriel devraient être possibles dès que les données pédologiques de meilleure qualité seront disponibles. Ainsi, les experts préconisent de permettre à deux cantons de s’entendre sur la répartition de leurs surfaces d’assolement pourvu que le compte total soit bon.

Le groupe d’experts s’est en outre interrogé sur le poids de la protection des surfaces d’assolement dans la pesée des intérêts. Il ne préconise pas une protection aussi forte que celle de la forêt et des marais, mais la mise en place par la Confédération d’un suivi (monitoring) au niveau national. Cette surveillance se heurte, comme il fallait s’y attendre, à une forte résistance de la part des fédéralistes attachés à la souveraineté territoriale des cantons.

Or il s’agit, ni plus ni moins, d’assurer une identification précise des lieux et une réelle transparence des pratiques cantonales. Si un canton ne peut garantir durablement son contingent (en hectares), il serait tenu de présenter à la Confédération un plan de mesures pour en assurer le respect. Une telle exigence a d’ailleurs été fixée par le Conseil fédéral lors de l’approbation des plans directeurs des cantons de Genève et Vaud.

Les terres agricoles diminuent aussi sous l’effet des constructions et installations hors zones à bâtir. Environ 40% de la surface urbanisée sont situés en dehors de la zone à bâtir. Le groupe d’experts considère que la réglementation de la construction hors zone à bâtir joue un rôle important pour garantir les surfaces d’assolement. Mais cette réglementation doit être fixée dans la loi fédérale. Développée dans le cadre du projet de nouvelle révision de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT), elle n’a pas trouvé grâce dans la procédure de consultation.

Les chances de succès des recommandations

Les recommandations n’ont pas reçu l’approbation unanime du groupe d’experts. Le rapport fait explicitement état de divergences qui révèlent les conflits d’intérêts autour de la protection des terres agricoles.

Les défenseurs de l’environnement et de la nature privilégient «une augmentation de normes», alors que les milieux économiques (Usam, Economiesuisse) s’opposent à toute «densification de la réglementation».

L’Union suisse des paysans (USP) est plus ambiguë. Certes soucieuse de la protection des terres agricoles, elle refuse des dispositions contraignantes dans la législation sur l’aménagement. Ainsi les milieux de l’agriculture et les représentants de l’économie ne veulent pas que le plan sectoriel des surfaces d’assolement serve à réglementer les constructions hors zone à bâtir. Les dispositions de la LAT et de son ordonnance seraient suffisantes.

A l’inverse, les offices fédéraux, les cantons et les communes insistent sur la nécessité de minimiser l’emprise sur les surfaces d’assolement, y compris lors de constructions en dehors de la zone à bâtir.

Ces conflits perdureront lors de la mise en consultation des propositions. La bataille pour assurer une meilleure protection des terres agricoles se poursuit et son issue politique demeure incertaine, tant au niveau fédéral que cantonal.

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