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25 ans de «New Public Management» en Suisse

Nouvelle gestion publique: un rappel et quelques enseignements à tirer de l’expérience

Photo Unil
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Voici un quart de siècle, le modèle de la nouvelle gestion publique (NGP) débarquait en Suisse. Que reste-t-il aujourd’hui de cet élan réformateur qui devait moderniser l’action de l’Etat?

La chute du Mur en 1989, la montée du néo-libéralisme et ses attaques contre le secteur public, l’isolement de la Suisse après l’échec de son adhésion à l’Espace économique européen, des finances publiques en difficulté: ce contexte a préparé le terrain pour une réforme des administrations au service d’un Etat plus efficace et économe.

Les réformes entreprises en Nouvelle-Zélande et en Australie d’abord, puis aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne, les expériences menées par des villes comme Tilburg aux Pays-Bas et Saint-Denis en France, les pratiques innovantes de plusieurs villes américaines, répertoriées par Osborne et Gaebler dans leur ouvrage Reinventing Government (1992), ont suscité un intérêt certain dans notre pays. Domaine Public y a contribué en Suisse romande en publiant un numéro spécial reprenant les thèses des deux auteurs américains et les illustrant avec des exemples helvétiques.

Comment résumer brièvement les principes directeurs de la NGP? Au cœur de cette démarche figure le renforcement de la fonction de pilotage incombant à l’Etat. A lui d’identifier les besoins collectifs, de fixer des objectifs et de choisir les moyens les plus adéquats pour les atteindre – administration publique, organisation sans but lucratif ou secteur privé.

Pour ce faire, les services administratifs doivent bénéficier d’une grande autonomie, se libérer d’un corset réglementaire et budgétaire trop rigide afin de répondre plus rapidement et plus efficacement aux besoins. Ils travaillent sur la base de mandats de prestations élaborés par les autorités politiques et dans le cadre d’un budget global. Leur action fait l’objet d’une évaluation continuelle et ils sont jugés sur leurs résultats. La NGP préconise également la participation des usagers qui doivent pouvoir faire valoir leurs besoins et leurs préférences.

La Suisse, pour concrétiser la NGP, a privilégié deux outils: le mandat de prestation et le budget global. L’autorité politique indique à l’unité administrative les orientations stratégiques et les objectifs visés et lui attribue un budget global pour y parvenir.

En 1997, la Confédération démarre son projet GMEB (gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire) avec deux projets-pilotes, l’Office de la météorologie et celui de la topographie. Dès 2002, le projet concerne 11 nouveaux services. En 2009, on dénombre 23 unités regroupant environ 15% des fonctionnaires fédéraux.

Les diverses évaluations effectuées se révélant positives, le Conseil fédéral décide d’introduire un nouveau modèle de gestion (NMG) applicable à l’ensemble de l’administration, Ce modèle, entré en vigueur au début de 2017, simplifie celui de la GMEB en allégeant les procédures de rapports et de contrôles et en abolissant la stricte séparation initialement érigée entre le niveau stratégique (politique) et opérationnel (administration). Ce mouvement de réforme de l’administration a également touché un certain nombre de cantons, essentiellement du plateau alémanique, et de villes comme Berne.

Que reste-t-il aujourd’hui de cet élan réformateur qui a saisi la Suisse dans les années 1990? C’est à cette question qu’a voulu répondre une étudiante de l’Institut des hautes études en administration publique dans le cadre de son mémoire de diplôme. Pour ce faire, l’auteure, Sonia Weil, a adopté une démarche qualitative, s’entretenant avec une dizaine d’acteurs, promoteurs, analystes et théoriciens de la NGP en Suisse – et confrontant leurs propos actuels avec leurs déclarations et leurs actions passées.

L’enthousiasme qui a caractérisé la découverte et la mise en œuvre de la NGP a indéniablement faibli. Cette démarche avait séduit tant à gauche qu’à droite. Moderniser l’administration et rendre plus efficace l’action publique pouvait aussi bien convenir aux partisans d’un Etat fort qu’aux tenants d’un néolibéralisme pur et dur ne rêvant que de faire maigrir le secteur public.

Au final, l’exercice a certainement contribué à créer de la transparence dans la nature et les coûts des prestations ainsi que des espaces d’autonomie pour les administrations. Par contre, l’appréciation fine des effets, un outil majeur de la NGP, s’est révélée difficile à pratiquer: l’utilisation économe des moyens à disposition comme le fait d’atteindre les buts concrets fixés par le mandat ne disent pas grand-chose de la multiplicité des effets produits.

Telle est probablement la faiblesse majeure de ce type de gestion: elle s’appuie sur une multitude d’indicateurs chiffrés et doit faire face à des contrôles nombreux, mais elle peine à saisir la complexité du champ social sur lequel elle s’exerce. L’administration des choses ne saurait se substituer totalement à la décision politique avec ce qu’elle comporte de volonté discrétionnaire.

De l’avis général, la NGP n’a pas (encore) induit une nouvelle culture administrative propre à assurer à l’administration la souplesse et la réactivité qu’impliquent les évolutions rapides de la société. Pas plus qu’elle n’a convaincu les politiques de ne plus s’immiscer dans la gestion quotidienne.

Mais les choses bougent. L’approche initiale, débarrassée de ses oripeaux mercantilistes et de sa perspective trop marquée par une conception anglo-saxonne de l’Etat, a permis de poser les jalons d’une transformation de l’action publique. Cette transformation est loin d’être achevée.

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Discussion

  • L’article de M.Delley a le mérite de nous éclairer sur l’évalution des actions publiques de manière limpide, alors que cette question est complexe en raison sans doute de l’interaction d’une multitude de facteurs. En clair, les effets sur lesquels on évalue les responsables des programmes à mettre en œuvre dans les différentes administrations ne découlent pas forcément de leurs propres actions.

    Mais ils sont souvent la résultante des causes et d’aléas sur lesquels les hauts commis de l’Etat ne semblent avoir aucune prise. Sans parler des interférences des actions de différentes administrations. Bien sûr la rationalisation des moyens budgétaires, humains et techniques est souhaitable en tant que stratégie d’optimisation transposée aux différentes administrations publiques souvent soumises à des contraintes budgétaires. C’est pourquoi elle transcende le clivage classique entre Droite et Gauche, bien qu’en réalité ce consensus de façade sur la manière de rendre l’Etat efficace n’ait jamais fait disparaître le rêve des néolibéraux de réduire la taille de la puissance publique au minimum( baisse des impôts, des dépenses publiques et privatisation de masse). 

    Cependant la rationalisation, pour nécessaire qu’elle soit, ne devrait pas être entendue au sens de rationnement des prestations fournies à la population via les services publics. Comme le souligne l’analyse de M. Delley, l’évaluation des actions publiques n’est pas une tâche aisée en pratique. En outre elle comporte le risque en raison de divers biais de suggérer que l’Etat avec ses différentes administrations n’est pas efficace pour mener à bien certaines tâches, lesquelles devraient être privatisées ou déléguées à des entreprises privées

    Alors que l’évolution de la société et de de l’économie nous montre que l’Etat a de nouvelles missions à assumer et par voie de conséquent il devrait être repensé face aux chocs technologiques et financiers. Autement dit, la stratégie d’optimisation des ressources publiques pour répondre de manière adéquate aux besoins collectifs des citoyens (éducation , santé, sécurité, transports, cohésion sociale et territoriale…) ne devrait pas éclipser la nécessité de mener une réflexion sur la manière de répenser l’Etat.

    Un Etat repensé c’est un Etat qui privilégie l’investissement dans l’éclosion et la matérialisation des idées nouvelles. L’Etat devrait se concentrer sur les domaines porteurs de croissance et d’innovation.

    Un Etat reinventé c’est aussi un Etat qui assure contre les nouveaux risques liés à la précarisation croissante du travail et aux aléas macroéconomiques et financiers. En clair l’Etat devrait protéger les individus contre les pertes d’emploi et les risques associés tout en les incitant à devenir plus audacieux dans leur choix de carrière et la gestion de leur parcours professionnel. En tout cas le devoir de l’Etat repensé est de protèger les individus et non les emplois dans les activités devenues obsolètes à coup de subventions.

    Enfin l’Etat repensé c’est aussi un Etat qui garantit le contrat social en mettant en œuvre par exemple une fiscalité qui soit plus efficace, plus transparente et plus progressive. La mission de l’Etat c’est aussi de garantir la cohésion territoriale via par exemple une péréquation financière et une taxation de la rente sans pour autant décourager l’épargne et l’investissement dans l’innovation. A cet égard la concurrence fiscale telle qu’elle est pratiquée par les cantons suisses pour séduire les multinationales et les ultra-riches en quête d’optimisation fiscale semble être nuisible à la cohésion territoriale et au bien commun.

    En résumé, l’évalutation des actions publiques devrait trouver un point d’équilibre entre la mesure de la performance par les indicateurs chiffrés et une approche plus qualitative reposant sur la satisfaction des citoyens en tant qu’usagers et contribuables. Mais elle ne devrait en aucun cas faire l’économie de la réflexion sur la manière de repenser les missions de l’Etat face à l’évolution de la société et de l’économie.

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