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Aménagement du territoire: un nouveau combat politique s’annonce

Une méthode de planification et de compensation bien floue

La Confédération a mis en consultation un nouveau projet de révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire. L’élément central et explosif de cette LAT2 concerne les constructions hors de la zone à bâtir. Autant dire que les propositions – si elles devaient être acceptées par les Chambres fédérales – risquent de relancer les débats politiques autour de l’aménagement du territoire en Suisse. Avec sans doute un nouveau vote populaire. Reprenons.

La révision répond à une nécessité

L’utilisation des terrains et bâtiments situés en zone agricole ou à protéger se fait sur la base de règles fixées par le droit fédéral. Alors qu’en 1979, date d’entrée en vigueur de la LAT, un seul article (art. 24) définissait ces règles, elles se répartissent aujourd’hui sur près de 30 articles de la loi et de son ordonnance. Des adaptations ont été apportées pour répondre aux besoins de l’activité agricole. Et il est difficile de prendre en compte les spécificités de chaque territoire rural. Aussi le système est-il jugé complexe et son application suscite de nombreux recours. Il n’est plus fiable. A l’évidence, il doit être adapté.

Il y a urgence (DP 2170). Car le nombre de constructions dans les zones non constructibles a explosé. Entre 1985 et 2009, ces nouvelles constructions ont couvert 186 km2, soit une superficie équivalant à celles des villes de Bâle, Berne et Zurich. On peut donc sérieusement craindre que le principe fondamental de l’aménagement, à savoir la séparation entre territoire constructible et non constructible, soit remis en cause.

La nouvelle approche du «hors zone à bâtir»

Pour maîtriser les constructions hors de la zone à bâtir, le projet fédéral introduit «une méthode de planification et de compensation» (art. 23d du projet). Elle vise à élargir la marge de manœuvre des cantons «afin que ceux-ci puissent mieux tenir compte de leurs besoins particuliers». La méthode s’articule autour de deux volets.

D’une part, les cantons sont autorisés, pour faire face aux besoins qui leur sont propres, à s’écarter des dispositions fédérales relatives à la construction hors de la zone à bâtir en édictant des règles spéciales dans les domaines du développement, du paysage, de la promotion du tourisme ou de l’agriculture.

Mais le projet doit éviter que ces utilisations supplémentaires ne génèrent une consommation excessive du sol. C’est pourquoi, d’autre part, il prévoit de les compenser de telle sorte qu’elles ne génèrent pas des utilisations plus importantes, plus intensives ou plus gênantes sur les parcelles situées hors de la zone à bâtir.

Ces règles de planification et de compensation devront être définies dans chaque plan directeur cantonal qui est approuvé par le Conseil fédéral.

Le projet fédéral veut ainsi offrir aux cantons une plus grande flexibilité en matière de construction hors zone à bâtir, tout en garantissant le principe de séparation entre terrains constructibles et non constructibles. L’approche doit permettre aussi au système d’évoluer dans les années à venir. Il est censé être plus simple, plus efficace, car plus flexible.

Les critiques

Le projet énonce bien certaines exigences à respecter. Le canton doit «veiller, par une compensation adéquate, à ne pas générer, hors de la zone à bâtir, des utilisations globalement plus importantes, plus intenses ou plus incommodantes». Aucune condition précise n’étant formulée dans le projet, cela revient à donner au canton la liberté de déroger au droit fédéral. Il s’agit d’un revirement fondamental par rapport au système actuel dont l’application relève de la compétence fédérale. Avec le nouveau projet, la Confédération renonce à toute possibilité de contrôle direct sur les constructions hors zone à bâtir.

Certes, le texte prévoit que les cantons doivent montrer, dans leur plan directeur cantonal «la teneur et la nature des réglementations dérogatoires qu’ils prévoient». Le risque est toutefois élevé de voir les législateurs cantonaux s’empresser d’adopter des réglementations particulières permettant une interprétation souple des exigences prévues par le plan directeur.

La Fondation suisse pour la protection et l’aménagement du paysage a immédiatement pointé ces risques en publiant un communiqué dès le lancement de la procédure de consultation le 22 juin dernier. Elle parle d’un «élargissement dangereux de l’éventail des exceptions hors de la zone à bâtir». Elle fait aussi remarquer que la méthode de planification et de compensation comporte de nombreux risques et que son application est très problématique sous l’angle du droit.

Les résultats de la consultation

La consultation dure jusqu’à fin août. Il est probable que des cantons comme le Valais, le Tessin et les Grisons apportent leur appui au projet. Car ils étaient à l’origine des interventions parlementaires qui visaient à octroyer aux cantons des compétences accrues en matière de constructions hors zone à bâtir.

Dans son communiqué, la Fondation pour le paysage espère que «les agriculteurs et les cantons s’engageront en faveur des paysages non urbanisés, des terres cultivables libres de constructions et du patrimoine architectural hors de la zone à bâtir». Les prises de position sont donc attendues avec beaucoup d’intérêt.

Que la législation soit adaptée pour mieux gérer les constructions hors zone à bâtir est une nécessité, on peut sans autre l’accepter et le souhaiter. Mais d’ici à cautionner une démarche d’aménagement qui mette fin au partage entre territoire constructible et non constructible, il y a un pas qu’il ne faut pas franchir.

Dans sa forme actuelle, le projet ouvre une ixième confrontation politique à propos de l’aménagement, avec selon toute vraisemblance un nouveau vote populaire à la clé, comme le prévoit la Fondation pour le paysage Avant d’en arriver là, il y aura le débat, qui s’annonce vif, aux Chambres fédérales. Une longue procédure, relativement aléatoire quant à ses résultats. La bataille politique autour de l’aménagement entre dans une nouvelle étape.

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