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Prévoyance vieillesse 2020: comprendre d’où l’on vient

La votation du 24 septembre s’inscrit dans une histoire longue et complexe

En novembre 2014, le Conseil fédéral présentait son projet «Prévoyance vieillesse 2020» (PV 2020). En bref, le gouvernement proposait de consolider simultanément les bases financières de l’AVS et de la prévoyance professionnelle tout en garantissant le niveau des rentes. A l’époque, les augures se montrèrent très pessimistes quant aux chances de succès d’une telle entreprise: aborder de front un si grand nombre de chapitres, c’est courir le risque d’additionner les oppositions sectorielles, assuraient-ils.

Pourtant PV 2020 a survécu à la longue phase parlementaire qui s’est terminée au printemps de cette année. Une survie de justesse puisque le projet soumis au vote du peuple et des cantons le 24 septembre prochain a tout juste obtenu la majorité nécessaire. L’observateur extérieur a peiné à suivre des débats souvent très techniques (taux de conversion, déduction de coordination). Il n’a guère compris le bras de fer entre les deux Chambres, alors que les deux solutions en jeu garantissaient le niveau des rentes.

Le conflit a porté principalement sur la manière de garantir le niveau des rentes. Le Conseil des Etats a d’emblée décidé de corriger le projet du Conseil fédéral. Il a prévu d’augmenter les rentes AVS pour compenser la diminution des rentes du deuxième pilier, conséquence de la réduction du taux de conversion du capital accumulé, une position qu’il a tenue jusqu’au bout. Le Conseil national n’est jamais entré en matière sur ce qu’il a perçu comme un mélange des genres. Selon lui le maintien du niveau des rentes de la prévoyance professionnelle doit trouver sa solution financière dans le deuxième pilier, notamment par l’augmentation des cotisations.

Un peu d’histoire

Cette position, défendue jusqu’au bout par le National, n’est compréhensible que si on la replace dans le contexte historique des rapports difficiles entre la prévoyance professionnelle (PP) et l’AVS. Une histoire qui a vu les tenants de la prévoyance professionnelle s’opposer avec constance à l’introduction puis au développement de l’AVS.

Quelques caisses de retraite voient le jour dès le milieu du 19e siècle, surtout dans le secteur public. Mais le véritable démarrage de ce qui est devenu le deuxième pilier date de 1916, lorsque les entreprises créant une institution de prévoyance bénéficient d’exonérations dans le cadre du nouvel impôt sur les bénéfices de guerre. A cette même époque, les sociétés d’assurance sur la vie offrent des contrats de groupe. Avant la deuxième guerre mondiale, le capital accumulé représente plus du quart du PIB. Mais la prévoyance professionnelle n’est pas obligatoire et ne bénéficie qu’à ses affiliés.

Le développement d’un régime de retraite universel est beaucoup plus laborieux. Alors que le principe d’une assurance obligatoire couvrant les risque vieillesse et vie, l’Assurance-Vieillesse et Survivants (veuves et orphelins), fait son entrée dans la Constitution en 1925 déjà, plébiscité par deux tiers des votants, face à l’opposition des grandes banques et des compagnies d’assurance, la loi d’application n’entre en vigueur qu’en 1948.

Les premières rentes ne représentent que 10 à 15% d’un salaire moyen; c’est un complément à une prévoyance professionnelle qui n’est toutefois toujours pas obligatoire (une disposition du Code des obligations n’imposant alors à l’employeur que le versement d’une indemnité de retraite aux travailleurs non affiliés).

Sous l’impulsion du conseiller fédéral socialiste Hans-Peter Tschudi, l’architecture moderne de la prévoyance vieillesse sous la forme de trois piliers est consacrée dans la Constitution en 1972:

  • L’AVS, assurance universelle basée sur le principe de la répartition avec une forte solidarité entre les cotisants et les générations: les cotisations prélevées sur le revenu des actifs, sans plafonnement, financent les rentes des retraités, dont le montant maximum ne dépasse pas le double de la rente minimum.
  • La prévoyance professionnelle pour les salariés qui devient enfin obligatoire, fondée sur le système de la capitalisation: aux cotisations investies dans l’économie s’ajouteront les bénéfices de ces placements pour financer la rente individuelle.
  • La prévoyance individuelle, non obligatoire mais encouragée fiscalement, en particulier pour les indépendants.

Répartition et capitalisation, dans quelle proportion?

Le mode de financement radicalement différent du premier et du deuxième pilier est conçu comme la meilleure manière de parer au défaut principal de chacun des deux systèmes, la sensibilité aux variations démographiques et à la conjoncture économique respectivement. Mais le débat est largement ouvert sur les proportions respectives judicieuses pour assurer l’équilibre.

En 1970, le capital de la PP représente 40% du PIB. Les dépenses de cette dernière vont croître à un rythme soutenu, depuis peu elles dépassent même celles de l’AVS, stables au cours des vingt dernières années.

La préférence à l’égard de la PP manifestée par la droite et les milieux économiques s’explique aisément. L’épargne obligatoire du deuxième pilier, capitalisée et non redistribuée immédiatement, a permis la constitution d’un marché financier de grande envergure. Aujourd’hui le capital sous gestion dépasse 1’000 milliards de francs, soit une fois et demi le PIB helvétique.

Rudolf Strahm, observateur attentif et critique du deuxième pilier, a calculé les coûts annuels de cette assurance, des coûts qui expriment des revenus pour celles et ceux qui en assurent la gestion: plus de 3,5 milliards pour la gestion de fortune, 900 millions pour la gestion des 1’800 caisses, 600 millions de bénéfice pour les assurances actives sur ce marché. Au total, ces coûts représentent un septième des prestations versées aux rentiers.

Avec le projet PV 2020, le curseur se déplace pour la première fois depuis la 8e révision de 1975 en direction de l’AVS, alors qu’au cours des 20 dernières années, toutes les tentatives d’améliorer les prestations de cette assurance ont échoué, notamment l’initiative syndicale AVSplus à l’automne dernier.

Si l’on comprend les motifs de l’opposition de la droite et de la plupart des milieux économiques à PV 2020, on ne peut que s’étonner de retrouver dans le même camp quelques organisations de la gauche romande (dont le PS genevois, contrairement aux 66,7% de ses membres qui se sont exprimés lors de la votation générale organisée au sein du PSS).

Refuser ce pas, certes modeste, en faveur de l’AVS et faire croire qu’un rejet le 24 septembre permettra de faire émerger une solution meilleure, c’est se bercer d’illusions.

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