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Contrôles obligatoires et factures justifiées

L’Etat doit-il se mettre gratuitement au service des entreprises?

Photo Valérie Kuki
Photo Valérie Kuki (licence CC)

L’Etat ne devrait pas facturer les autorisations de produire et d’exploiter qu’il délivre. Plus précisément: les administrations, fédérales en tête, ne devraient pas faire payer les contrôles, les expertises et autres vérifications effectuées avant de permettre aux entreprises d’offrir sur le marché leurs produits et leurs services. Telle est la thèse soutenue récemment par Beat Kappeler dans une des chroniques hebdomadaires, volontiers provocantes, qu’il fait paraître depuis une quinzaine d’années dans la NZZ dominicale.

De fait, les activités de surveillance échappent largement aux timides efforts de déréglementation tentés au niveau fédéral. Au contraire, assure Kappeler, la Kontrollmaschinerie fonctionne comme jamais, en particulier dans les secteurs de l’agriculture ainsi que des industries alimentaires et pharmaceutiques, pour ne rien dire des transports et télécommunications ni des services financiers.

Administrations bénéficiaires

Les contrôles et autorisations qu’elles facturent valent à certaines unités administratives des comptes de résultats arborant un solde positif: 46 millions en 2015 pour l’Office fédéral des télécommunications (y compris les 34 millions de TVA qu’il devra peut-être rembourser !), 84 millions pour celui de l’aviation civile. Autant dire que ces offices se financent eux-mêmes, performance que ne demande ni le New Public Management (NPM) déjà historique, ni le «Nouveau modèle de gestion de l’administration fédérale» (NMG) entré en vigueur au début de cette année. A noter que Swissmedic, autorité d’autorisation et de contrôle des produits thérapeuthiques au bénéfice d’un contrat de prestation conféré par le Conseil fédéral, équilibre son compte grâce à deux sources de financement distinctes: les contributions fédérales pour les prestations d’intérêt public et, six fois plus importantes, les rémunérations de prestations fournies à des tiers, en règle générale les entreprises surveillées. Cet intéressant modèle n’a pas l’heur d’avoir attiré l’attention de Beat Kappeler.

Quant à la Finma, autorité fédérale de surveillance des marchés financiers constituée en société de droit public, elle encaisse près de 140 millions de francs par an de taxes et d’émoluments, produits qui lui laissent un bénéfice d’exploitation d’une douzaine de millions par exercice. A terme, la régularité de cet excédent pourrait justifier une révision de la très détaillée ordonnance du Conseil fédéral sur les émoluments et les taxes de la Finma, en vue de mettre mieux en rapport les montants payés par les sociétés financières et les assurances soumises à surveillance et les coûts effectifs des différentes prestations.

Les autorités n’exercent pas toujours elles-mêmes la totalité des tâches liées à leur devoir de surveillance. Elles demandent des études et rapports à des experts extérieurs qui s’en sont fait une spécialité, souvent étendue aux questions de certification et de labellisation privée – mais c’est une autre affaire. En tout cas, il y a bel et bien du travail et un vaste marché pour les sociétés privées ainsi que pour les organisations professionnelles et syndicales qui savent lire et exploiter pour leur propre compte les innombrables ordonnances, communications, directives et autres circulaires relatives aux contrôles de produits, de prestations et de procédures.

Ces textes valant règlements d’application témoignent du génie administratif et de sa ferveur pour le détail. Le Parlement, qui légifère sur les principes et institue volontiers des mécanismes de contrôle, ne se préoccupe guère de leur mise en œuvre concrète. Et quand elles s’intéressent par exemple au prix des médicaments, les commissions de gestion (rapport, p.18ss) des Chambres fédérales pensent aux factures à régler – ou non – par les caisses d’assurance-maladie, mais non aux coûts des contrôles préalables à la mise sur le marché et des autres contrôles obligatoires. Tout comme les autorités politiques, qui survolent le terrain où se déroulent au jour le jour les opérations, parfois menées par des exécutants trop zélés ou devenus, à l’inverse, plutôt compréhensifs.

Les problèmes d’application renforcent la conviction de Beat Kappeler qui se fonde sur un raisonnement trop simple: si les contrôles sont commandés par l’intérêt public, ils participent d’une obligation générale de surveillance dont les coûts incombent à l’Etat. Les autorisations qui en découlent le cas échéant ne doivent par conséquent pas donner lieu à facturation.

De la confusion au sophisme

Sauf que le raisonnement ne tient pas, qui repose sur une inacceptable confusion. Il faut évidemment faire la différence entre une mission générale de l’Etat – enseignement obligatoire, sécurité publique, assistance sociale – à l’égard de l’ensemble de la population d’une part et, d’autre part, un devoir de contrôle spécial dont l’accomplissement incombe à un service officiel ou bénéficie à une personne ou à une entreprise particulière, voire à une organisation professionnelle ou syndicale.

L’autorisation de produire ou d’exploiter et d’intervenir sur tel ou tel marché ne correspond pas à un droit subjectif, mais donne la permission d’exercer une activité économique rémunératrice et en principe profitable.

Personne ne discute le fait que des conditions soient posées, sous la forme de contrôles de qualité ou de vérification de non-dangerosité par exemple, pour permettre l’offre de certains produits ou services aux consommateurs ou aux usagers. Et l’on ne saurait considérer ces contrôles, dûment facturés, comme des limitations injustifiables au principe de la liberté du commerce et de l’industrie, encore moins comme des barrières restreignant l’accès aux marchés.

Restent bien sûr réservées les questions de quotité et de proportionnalité des émoluments et autres montants facturés pour les contrôles, dont la somme ne doit pas dépasser la totalité des coûts de la prestation fournie – ou au moins rester en adéquation avec cette dernière.

Quant à la transparence des tarifs et des barèmes, inscrits dans un texte normatif obligatoirement publié, elle est désormais renforcée par leur diffusion sur Internet, inépuisable ressource pour les citoyens, les professionnels, les consommateurs, les usagers et les justiciables.

«Homme libre à la pensée stimulante», Beat Kappeler voudrait priver l’Etat de ressources non fiscales auxquelles tous les bons principes de gestion budgétaire lui donnent droit. Etrange proposition d’exonération de la part d’un partisan de la vérité des prix de revient comme de vente et d’un adepte de l’Etat entrepreneur et pas seulement gérant.

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