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Débureaucratiser la simplification du droit

Légiférer mieux, est-ce vraiment moins légiférer?

Photo Harald Groven
Photo Harald Groven (licence CC)

Raz-de-marée réglementaire, frénésie, hypertrophie, inflation, jungle: les métaphores ne cessent de filer quand il s’agit de critiquer la complexité des lois et leur bureaucratie tatillonne. Les parlementaires fédéraux ont ainsi déposé depuis le printemps 2015 pas moins de treize interventions pour tenter de contrer ce phénomène.

Or le droit ne se laisse pas plus aisément simplifier que la bureaucratie débureaucratiser. Au contraire, les tentatives de simplification ont souvent une fâcheuse tendance à générer plus de complexité encore.

Le Parlement fédéral a ainsi accepté en juin deux motions exigeant de faire évaluer les conséquences des lois par un organisme indépendant. Les députés ont ici suivi l’une des conclusions d’une étude récente d’Avenir Suisse critiquant la «jungle réglementaire», laquelle reprenait à son compte une recommandation de l’OCDE demandant aux pays membres d’établir «un organe permanent chargé du contrôle de la réglementation», destiné à réduire la «charge réglementaire». La très respectable Neue Zürcher Zeitung a ironiquement commenté la démarche de nos élus en relevant que la bureaucratie serait dorénavant combattue par… un bureau supplémentaire!

La critique contre l’emprise du droit et des bureaucrates est en réalité aussi ancienne que les lois et les administrations elles-mêmes. En mai 1917 par exemple, le journal satirique Nebelspalter découvrait une nouvelle pathologie: la «réglementite fédérale» (eidgenössische Reglementitis)… Entre-temps la simplification des lois est devenue essentiellement une revendication (néo-)libérale pour s’opposer à l’interventionnisme étatique. Cette polarisation partisane est regrettable. David Graeber, figure emblématique d’Occupy Wall Street, plaide dans son dernier essai, The Utopia of Rules: On Technology, Stupidity, and the Secret Joys of Bureaucracy, pour la nécessité d’une critique également de gauche de la bureaucratie, épinglant au passage la bureaucratie des entreprises privées à côté de celle d’Etat.

De fait, nombre de politiques publiques visant les groupes défavorisés ou discriminés au sein de nos sociétés libérales gagneraient à être simplifiées. L’évolution du partenariat enregistré pourrait aisément s’accompagner d’une simplification des catégories retenues par l’état civil et par là, de l’avis même du Conseil fédéral, éviter les stigmatisations. Selon Philippe Warin, la complexité législative et bureaucratique explique le non-recours aux politiques sociales. La charge administrative relative au système des primes d’insertion prévues par le code social allemand ne doit pas dissuader les employeurs potentiels de personnes handicapées, a jugé le Comité de l’ONU pour les droits des personnes handicapées. Des contrats complexes flanqués de conditions générales non négociables ne sont pas dans l’intérêt des consommateurs. En France, le Conseil d’Etat a démontré que la complexité des dispositifs du droit «opposable» au logement ou du revenu de solidarité active constituait un obstacle majeur à l’efficacité de ces mesures en faveur des publics fragilisés.

Relevons que complexité législative et complexité bureaucratique ne sont toutefois pas irrémédiablement liées. Une loi simplifiée ne conduit pas nécessairement à une simplification de sa mise en œuvre.

Une réglementation-cadre fédérale laissera ainsi aux cantons tout loisir d’y apporter des précisions. Une loi de faible densité normative devra nécessairement être explicitée par les autorités exécutives et judiciaires. Un secteur économique peu réglementé par l’Etat pourra se doter d’un régime d’autorégulation extrêmement pointilleux. Des entreprises et des particuliers pourront préférer se lier par des règles contractuelles multiples, inflationnaires et détaillées. Des organismes privés produiront des normes aussi singulières que celle réglementant le degré de cuisson des pâtes, afin d’apporter une «part d’objectivité» à ce «débat délicat» gastronomique… (norme ISO 7304).

Simplifier la loi est en fait une injonction paradoxale: en disant moins, la règle se fait plus générale et devient moins claire pour ses destinataires. Etant moins claire, elle ne permet pas de connaître à sa simple lecture comment elle sera appliquée dans un cas d’espèce. Le justiciable ne connaissant pas exactement la solution dans un cas précis, la loi, simple dans son texte, ne le sera plus dans son application. On voit ainsi que l’accumulation de précisions clarifie le sens des mots, mais au détriment de la brièveté du message. «J’évite d’être long et je deviens obscur» écrivait Boileau au 17e siècle déjà.

Faut-il dès lors se résigner? Certainement non. Il convient tout d’abord de veiller à simplifier sans tomber dans une brièveté excessive. Il doit ensuite être possible de travailler à une simplification non seulement des lois mais surtout de leur mise en œuvre, en les adaptant de manière ciblée à leurs destinataires. Ce faisant, il importe de ne pas viser que les entreprises, mais aussi les populations défavorisées et les minorités. Il faut par ailleurs développer une connaissance plus fine des instruments alternatifs de régulation et de gouvernance, parmi lesquels la loi ne forme qu’une espèce. Il convient enfin de tendre à une évaluation législative non seulement de l’efficacité des lois, mais également de la capacité de celles-ci à résoudre de manière pertinente, avec justice et humanité, le problème de société qu’elles visent à résoudre.

L’Université de Genève organise un colloque consacré à l’analyse de ces questions le 25 novembre 2016 intitulé «Simplifier le droit pour lutter contre la bureaucratie?». La présentation d’expériences internationales visant à simplifier le droit guidera le débat sur les solutions à adopter en Suisse.

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