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Le franc, la BNS et la question de son indépendance

Même si la BNS fait bon usage de son indépendance, il serait bon qu’elle passe contrat avec le Conseil fédéral

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Photo [Jim] (licence CC)

La décision de la Banque nationale suisse (BNS) d’abolir le taux plancher n’est-elle pas la plus appropriée pour inciter les acteurs économiques à privilégier les mesures structurelles en faveur de l’investissement de productivité, de l’innovation et de la formation du capital humain, sachant que la politique industrielle de type colbertiste ne fait pas partie de la culture économique de la Suisse?

L’histoire nous montre que l’économie suisse s’est toujours adaptée à l’appréciation du franc en se spécialisant dans les industries à forte valeur ajoutée et en privilégiant la compétitivité hors prix (DP 2095a). Compte tenu de ces considérations, le risque de désindustrialisation et les difficultés temporaires rencontrées par certaines entreprises exportatrices ne sont-ils pas exagérés dans le but d’obtenir le soutien de l’Etat sous forme de subventions à l’exportation ou de garantie publique contre les risques de change?

Cependant, force est de constater que la politique monétaire n’est pas exclusivement responsable des difficultés réelles ou supposées de certains acteurs économiques. Ainsi, tous les secteurs ne sont pas logés à la même enseigne et les difficultés rencontrées par certaines entreprises ne semblent pas avoir une cause monétaire liée à la force du franc.

Par exemple, la baisse de la demande adressée à l’industrie horlogère s’expliquerait par la moralisation de la vie politique en Chine, par le ralentissement de la croissance et sans doute par la chute du tourisme d’achats, en raison notamment des attentats de Paris. De même les difficultés du secteur touristique ne sont qu’en partie d’origine monétaire, car il se trouve en réalité confronté à la concurrence de la France et de l’Autriche. Pour survivre, le tourisme est condamné à innover, sachant que la force actuelle du franc ne lui facilite pas la tâche en l’obligeant à raboter ses marges via des remises de prix.

Propositions de solutions tous azimuts

Face à la persistance de la vigueur du franc et à ses inconvénients à court terme, les propositions susceptibles de sortir la Suisse de cette mauvaise passe prolifèrent. Mais comme elles comportent toutes à la fois des avantages et des inconvénients, elles peinent à faire l’unanimité. Ainsi le parti socialiste, l’Union syndicale suisse et certains exportateurs demandent la réintroduction d’un nouveau taux plancher afin de préserver la croissance et les emplois. De toute manière, la BNS est contrainte d’intervenir sur le marché des changes, avec ou sans objectif de change explicite. Cependant, une telle solution n’est plus praticable, car elle poserait un sérieux problème de crédibilité et pourrait nuire aux autorités monétaires en les mettant dans une situation de faiblesse face aux spéculateurs.

L’alternative pourrait consister en un contrôle des capitaux et la taxation des activités spéculatives. Mais là encore ces instruments sont peu compatibles avec la culture économique libérale de la Suisse. Bien évidemment, celle-ci n’est pas immuable et pourrait évoluer sous la pression d’événements sur lesquels la Suisse ne semble pas avoir de prise, comme la croissance et les divers chocs adverses affectant ses principaux partenaires commerciaux en raison du fort degré d’extraversion de son économie et d’un marché de capitaux de dimension internationale.

L’autre idée qui revient sans cesse sur le tapis est la création d’un fonds souverain, à l’instar de celui de la Norvège, afin de compenser le manque d’appétit des investisseurs institutionnels pour l’investissement à l’étranger. Aux yeux des dirigeants anciens et actuels de la BNS, il s’agit d’une fausse bonne idée dans la mesure où elle ne changerait pas fondamentalement la donne sur le marché des changes. En outre, la BNS place déjà ses réserves de change dans des obligations et des actions.

Mais la proposition en question veut que la BNS prenne davantage de risques en investissant les fruits amers d’une crise de change dans les actifs privés à l’étranger afin d’affaiblir le franc. D’aucuns lui reprochent de ne pas profiter de cette manne pour reconstituer le stock d’or dont une partie substantielle a été vendue au cours de ces dernières années.

Or, l’institution a besoin de garder ses réserves sous une forme plus ou moins liquide pour pouvoir mener à bien sa politique monétaire. Par ailleurs, les caisses de pension et les assurances disposent de sommes colossales qu’elles rechignent à investir dans des actifs étrangers, sans doute en raison d’une légitime aversion pour la prise de risque. Dans ces conditions, il serait absurde de demander à une banque centrale indépendante, mais soucieuse de la défense de l’intérêt général, de corriger une défaillance du marché. Au risque de se faire l’avocat du diable, la BNS tente d’atteindre cet objectif via la politique des taux négatifs au point de susciter l’ire des banques cantonales et d’autres acteurs économiques, tels les épargnants ou les horlogers dont les critiques se font récurrentes dans la presse.

L’indépendance sacrée de la BNS

Au-delà du débat technique concernant la politique monétaire à mettre en œuvre pour gérer la relation entre le franc et l’euro, compte tenu de la dépendance structurelle de la Suisse vis-à-vis de la zone euro et du statut de valeur refuge de la monnaie helvétique, il est difficile de reporter toujours le débat sur l’indépendance de la BNS. Si cette indépendance est considérée par beaucoup comme une vache sacrée, cela tient sans doute au fait que la politique monétaire est fortement associée au havre de stabilité et de prospérité que représente la Suisse, et ce tant dans les séries statistiques que dans l’imaginaire des citoyens suisses.

Pourquoi a-t-on besoin d’une banque centrale indépendante? Pour paraphraser Georges Clémenceau, la monnaie est chose trop sérieuse pour être laissée entre les mains des politiciens. Ceux-ci sont souvent préoccupés par le court terme et l’agenda électoral. Dans ces conditions, il n’est pas certain que l’instrument monétaire soit utilisé exclusivement en faveur du bien-être des citoyens. De surcroît, la démocratie engendre un biais inflationniste en raison du cycle électoral, comme en témoignent les politiques de stop and go pratiquées par les grandes démocraties dans le passé.

L’indépendance de la banque centrale viserait donc à protéger la société contre cette tentation du court terme. Cependant, on peut craindre qu’une banque centrale trop focalisée sur l’objectif de stabilité des prix néglige sa fonction de stabilisation afin de neutraliser les chocs adverses de l’offre et de la demande. D’ailleurs le mandat confié à la BNS par le pouvoir politique s’inscrit par bien des côtés dans cette logique de conservatisme en matière monétaire. Car si la Banque nationale a l’obligation de veiller à la qualité de la monnaie émise, elle dispose de manière implicite d’un pouvoir discrétionnaire pour lutter contre les forces déflationnistes, souvent par le truchement du taux de change, comme c’est le cas actuellement.

Les dirigeants de la BNS ont toujours interprété leur mandat avec pragmatisme et souplesse, ce qui leur confère d’ailleurs une certaine réputation, sachant que ce mécanisme autorise la discrétion en matière de politique monétaire, sans pour autant déclencher une spirale d’anticipations inflationnistes incontrôlables. Néanmoins, l’affaire du taux plancher imposé par la crise au sein de la zone euro semble avoir affecté négativement la crédibilité de la Banque nationale. C’est pourquoi le retour à un lien fixe entre le franc et l’euro n’est pas réaliste, quand bien même une banque centrale ne peut pas faire faillite comme une banque commerciale du fait qu’elle dispose d’un pouvoir de création monétaire illimité. Le danger vient principalement de l’explosion du bilan et de son corollaire, l’exposition à des pertes comptables.

Les travaux empiriques montrent une corrélation négative entre le taux d’inflation et le degré d’indépendance des banques centrales: la stabilité des prix prévaut dans les pays où les banquiers centraux se trouvent placés à l’abri des pressions politiques. Dans cette histoire empirique, la BNS est souvent citée comme la banque archétypale dans la mesure où elle paraît indissolublement associée à la prospérité de l’économie helvétique depuis sa création en 1907.

Il convient de s’interroger sur le concept d’indépendance de la banque centrale, d’autant plus que s’y ajoute celui de responsabilité démocratique. En Suisse, la gestion de la politique monétaire est confiée à un directoire de trois personnes choisies par le pouvoir politique en fonction de leurs compétences techniques. Ces ingénieurs de la monnaie n’ont pas à rendre compte à la société, alors que leurs décisions peuvent être lourdes de conséquences sur la situation des ménages (emplois, revenus, patrimoines).

A la recherche du contrat optimal

La Constitution précise le mandat de la BNS. Celle-ci ne doit recevoir aucune instruction des responsables politiques. Pour toutes ces raisons, on peut se demander s’il n’est pas opportun de revisiter l’indépendance de la BNS en analysant sa relation dans un cadre de délégation, ainsi que le suggère le modèle de principal-agent, afin d’introduire une bonne dose de responsabilité démocratique. Car dans la situation actuelle, c’est la technocratie qui prime sur la démocratie. Cette situation de fait est tolérée tant que la politique monétaire engendre les résultats escomptés par la société.

L’approche contractuelle pourrait représenter un bon substitut au conservatisme, lequel semble offrir une rente aux banquiers centraux en leur permettant de s’abriter derrière leur mandat. Cette approche, telle que développée par l’économiste Carl Walsh (1995) ne néglige pas la question des incitations. Elle limite l’indépendance de la banque centrale à la gestion des instruments et implique la responsabilité personnelle des dirigeants dans la mesure où leur sort est fortement conditionné par les résultats de la politique monétaire. C’est pourquoi l’indépendance de la banque centrale sous forme contractuelle semble une voie prometteuse à explorer pour répondre à la contestation des décisions technocratiques.

Le schéma contractuel de la Banque centrale de la Nouvelle-Zélande pourrait servir de modèle: le gouverneur de la banque centrale est responsable des résultats de la politique monétaire. Il jouit d’une indépendance instrumentale entière. En revanche les objectifs de la politique monétaire sont définis en collaboration avec le ministre des finances. En cas de mauvais résultats, le gouvernement qui doit rendre compte au parlement s’arroge le droit de changer temporairement l’orientation de la politique (procédure d’«override»). De même, le gouverneur peut voir sa rémunération et/ou le budget de l’institution révisés à la baisse, voire perdre son poste.

Ce modèle a au moins le mérite de ne pas conférer un statut de dieux de l’Olympe aux dirigeants de la banque centrale. Ils sont eux aussi des mortels. Et comme tels  ils doivent rendre des comptes aux mortels qui pâtissent de leurs décisions.

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