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Taxation de la plus-value: les cantons manquent le coche

LAT: au-delà des effets financiers, c’est l’amélioration des conditions d’urbanisation qui est en jeu

Photo Novartis AG
Photo Novartis AG (licence CC)

La mission de planification et d’aménagement du territoire incombant aux autorités crée inévitablement des avantages et des inconvénients pour les propriétaires concernés.

Du côté des avantages, l’affectation d’un terrain en zone à bâtir peut multiplier sa valeur foncière plusieurs centaines de fois.

Du côté des inconvénients, l’affectation en zone agricole supprime le droit de construire dont pouvait bénéficier le propriétaire. Jusqu’en 2014, le régime de compensation des inconvénients était boiteux, car il disposait d’une source de financement seulement dans quatre cantons: Bâle-Ville, Neuchâtel, Genève (depuis 2012) et le Tessin.

La loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) révisée modifie les règles du jeu. Les cantons ont jusqu’à la fin du mois d’avril 2019 pour élaborer une base légale, sans quoi ils ne pourront créer aucune nouvelle zone à bâtir.

Et les avantages résultant de mesures d’aménagement devront faire l’objet d’une taxe d’au moins 20%. Le produit de la taxe sera affecté au paiement d’indemnités pour les propriétaires en contrepartie de restrictions apportées à leur bien-fonds (dézonage) ainsi qu’au financement des mesures d’aménagement public.

La question des indemnités avait largement occupé la campagne référendaire, les adversaires du projet annonçant des montants colossaux à payer que ne couvriraient jamais les prélèvements de plus-values (DP 2027).

La pratique minimaliste des cantons

Selon l’Aspan, la plupart des cantons s’orientent vers un taux de taxation minimal de 20%. Pour cette association, ce pourcentage ne répond qu’insuffisamment à l’exigence légale: les avantages et les inconvénients «majeurs» doivent être compensés équitablement. Si les projets élaborés par les gouvernements cantonaux prévoient souvent des taux plus élevés (de 30 à 40%), les parlements s’y opposent, se limitant au minimum «fédéral»: imposer à 20% et dédommager à 100%.

Les travaux en cours pour délimiter les zones à bâtir nécessaires aux besoins pour les 15 ans à venir montrent que les indemnités de compensation pour dézonage sont largement inférieures aux montants articulés par les opposants à la révision de la LAT. Les véritables enjeux concernent la densification des zones à bâtir, exigée par la LAT par le biais d’une urbanisation vers l’intérieur.

Pour les communes urbaines, la densification implique des dépenses importantes (équipement scolaire, création de parc et de zone de verdure, amélioration des transports publics, de la mobilité douce). Mais elle entraîne aussi des plus-values foncières et immobilières importantes. Dès lors, il serait normal de prélever une partie substantielle des plus-values réalisées pour financer ces dépenses.

Malheureusement, les solutions adoptées par les cantons n’en prennent pas le chemin. La densification ne sera guère encouragée compte tenu de la faiblesse des taxes prévues et surtout du manque manifeste de volonté politique, comme le relève la NZZ à propos du projet zurichois de loi cantonale présenté le 25 mai dernier.

Taxe et contrat?

Le prélèvement de la plus-value peut s’opérer à l’aide d’un contrat, signé entre la commune et le propriétaire. Cette pratique contractuelle reste l’exception. Elle présente pourtant un fort potentiel d’aménagement pour l’urbanisation vers l’intérieur. Dans sa publication Inforum de novembre 2015, l’Aspan a présenté le cas de la réalisation du nouveau siège de Swiss Re à Zurich. Cette société a accepté la réalisation dans son immeuble d’un parking public, ce qui a permis à la ville de supprimer une centaine de places au bord du lac et de revaloriser la rade zurichoise pour en faire un espace de détente et un pôle d’attraction touristique.

La Ville de Berne pratique depuis longtemps ces solutions contractuelles. Les propriétaires acceptent de financer des équipements collectifs en contrepartie d’une augmentation d’indice ou du nombre de niveaux.

A signaler le projet du canton de Vaud pour le prélèvement de la plus-value, qui prévoit le maintien de la taxe pour l’équipement communautaire prélevée par les communes, les deux taxes cumulées ne devant pas excéder 50%.

La formule du contrat comprend des risques pour la collectivité. Un contrat exige l’accord des deux parties et les propriétaires peuvent toujours refuser d’entrer en matière. C’est pourquoi elle doit être ancrée dans la loi cantonale. Selon l’ancien juge fédéral Heinz Aemisegger mandaté par l’Aspan, la législation cantonale doit prévoir une taxe de plus-value «normale», à laquelle peut venir s’ajouter une solution contractuelle. Le montant de la compensation à fournir et les états de fait sur lesquels elle repose (mise en zone, changement d’affectation et augmentation du degré d’utilisation) seraient identiques pour la taxe et le contrat. La négociation ne porterait que sur la forme des prestations en nature ou de services plutôt qu’en espèces.

L’ancien juge fédéral plaide à juste titre pour une compétence accordée aux communes de conclure des contrats de droit administratif, en s’appuyant sur une base légale explicite, mais formulée de manière relativement ouverte pour leur établissement. A ses yeux, une telle réglementation est nécessaire pour garantir une compensation juridiquement équitable et non arbitraire de la plus-value et qui sauvegarde le principe de la bonne foi.

Les débats au sein des parlements cantonaux se focalisent sur les aspects financiers de la taxe sur la plus-value. On s’oppose à des taux élevés au nom du respect de la propriété privée et on s’interroge sur les coûts liés au dézonage.

Concevoir une taxe et son utilisation dans l’optique d’une amélioration de la qualité de l’urbanisation n’effleure pas la plupart des parlementaires cantonaux. L’opportunité ne sera pas saisie. L’objectif d’une urbanisation vers l’intérieur préconisée par la LAT révisée peinera à se réaliser en régions urbaines.

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