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Démocratie: il y a référendum et référendum

D’un pays à l’autre, le vote populaire recouvre des réalités variables et changeantes – sauf en Suisse où il est institutionnalisé

Photo Hugovk
Photo Hugovk (licence CC)

Le récent scrutin sur le futur des relations entre le Royaume-Uni et l’Europe a ravivé le débat sur la qualité démocratique du référendum.

Instrument inapte à la résolution des problèmes complexes auxquels sont confrontées nos sociétés, porte ouverte à tous les populismes, pour les uns, le référendum soulève l’enthousiasme des souverainistes de tous poils, pressés de court-circuiter des élites qui trahiraient la volonté populaire au travers des institutions représentatives.

Encore faut-il s’entendre sur les modalités et les conditions d’exercice de l’instrument référendaire.

Le référendum plus ou moins plébiscitaire

Dans les démocraties parlementaires, le recours au peuple par voie référendaire reste exceptionnel. La quasi-totalité de l’activité étatique relève de la compétence des pouvoirs législatif et exécutif.

En règle générale, la décision d’organiser un référendum appartient au gouvernement. Ce dernier reste maître du moment du scrutin comme de la formulation de la question. C’est dire que le référendum se prête à de multiples stratégies sans rapport étroit avec le souci d’une participation démocratique.

En France, lorsqu’en 1969 le président de la République décide de soumettre au référendum la réforme du Sénat et son projet de régionalisation, il tente de surmonter l’opposition des notables et des partis en recourant directement au peuple. La victoire du non conduira à la démission de De Gaulle. Plus que l’objet soumis au suffrage populaire, c’est la légitimité du président qui était en jeu. Le référendum glisse vers le plébiscite.

De même le refus de la Constitution européenne en 2005 visait tout autant, si ce n’est plus, le président Chirac que le texte lui-même et ses 260 pages.

On sait que le référendum promis par David Cameron visait d’abord à rallier les eurosceptiques de son parti avant les élections parlementaires. Une manœuvre politicienne, comme celle pratiquée par Harold Wilson en 1975 face à la division des travaillistes. En 2015, Alexis Tsipras soumet au peuple grec le projet d’accord proposé par la troïka sans se gêner d’en recommander le rejet, un non, précise-t-il, qui signifiera un oui à l’Europe et à l’euro. En réalité, une tentative de renforcer son pouvoir de négociation en interprétant a priori le résultat des discussions.

Quant aux partisans d’un recours plus fréquent au référendum, à l’extrême gauche comme dans les rangs de la droite nationaliste, ils se gardent bien d’évoquer l’arbitrage populaire sur les sujets où ils se savent d’avance perdants.

Bref, le référendum n’est qu’une expression démocratique self-service, l’invitation faite au peuple dépendant du bon vouloir des pouvoirs en place qui en définissent seuls les modalités.

L’exception helvétique

Sceptiques et enthousiastes de la démocratie référendaire s’accordent pourtant à reconnaître la validité de l’expérience helvétique en la matière. Les premiers y voient un cas particulier qu’expliquent une longue histoire et la dimension restreinte du pays. Pour les seconds, au contraire, c’est un exemple à suivre.

Or, entre le référendum pratiqué en Europe et celui que connaît la Suisse, seul le terme est commun.

Le premier représente un droit de décision concédé épisodiquement au peuple par le pouvoir exécutif. Le second constitue un droit ancré dans la Constitution qui permet au peuple de se prononcer sur une loi adoptée par le Parlement. L’exercice de ce droit ne dépend pas de la bonne volonté d’une autorité, mais de l’engagement d’au moins 50’000 citoyens qui en font la demande. Et la loi contestée n’est pas soudainement proposée au suffrage populaire. Elle a suivi un long parcours, de projet en consultation puis délibération et vote parlementaire, et donné lieu à de nombreux débats dans les médias.

Historiquement, l’institution est apparue d’abord dans certains cantons, en réaction à l’arrogance du pouvoir radical alors dominant. Andreas Gross, par exemple, montre comment les droits populaires se sont imposés à Zurich en 1869 à l’occasion d’une révision totale de la Constitution cantonale obtenue sous la pression du mouvement démocrate. Cinq ans plus tard, le référendum législatif sera adopté au niveau fédéral. Cet instrument, qui permet de désavouer ponctuellement le travail du Parlement, a rapidement permis aux partis sous-représentés à cause du scrutin majoritaire de manifester leur force.

Le référendum, formellement situé après l’adoption d’une loi, a progressivement déployé ses effets en amont et tout au long du processus législatif: partis et groupes de pression en invoquent promptement la menace pour promouvoir leur cause. Dès lors, gouvernement et Parlement n’ont plus les mains libres pour appliquer leur volonté jusqu’aux prochaines élections, comme dans une démocratie purement représentative, mais doivent constamment s’efforcer d’élaborer des solutions susceptibles de rencontrer le soutien d’une majorité populaire. C’est aussi pourquoi la Suisse, démocratie de concordance, ne pratique pas l’alternance entre majorité et opposition.

On ne sait si ce mécanisme, qui met le travail des élus sous contrôle populaire permanent, est exportable. Il paraît en tous cas peu compatible avec les régimes politiques bipolarisés et à scrutin majoritaire: le référendum y deviendrait à coup sûr une arme pour combattre la majorité et non le moyen de débattre et de trancher sur un objet spécifique.

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