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La concrétisation du plan directeur cantonal genevois, ou la quadrature du cercle

Aménagement à Genève: des objectifs, des moyens et des contraintes inconciliables

Photo ge.ch
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Réalisation de 50’000 logements d’ici 2030, densification des zones à bâtir, protection de la zone agricole et lutte contre le mitage du territoire de l’agglomération, tels sont les objectifs du plan directeur cantonal genevois, adopté en septembre 2013 et approuvé récemment par le Conseil fédéral.

Le Grand Conseil vient de leur donner son appui en acceptant, à l’unanimité, une motion de sa commission d’aménagement invitant le Conseil d’Etat à redoubler d’efforts en vue de leur concrétisation.

Les objectifs répondent aux exigences de la nouvelle loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT). Qualifiés d’ambitieux, ils font l’unanimité parmi les responsables politiques cantonaux et les spécialistes de l’urbanisme.

Sont-ils réalistes? Vont-ils se concrétiser ou rester au niveau des bonnes intentions? Un article publié récemment dans les Cahiers de géographie du Québec, par Jean Ruegg et Joelle Salomon, de l’Université de Lausanne, et Richard Quincerot, L’émiettement urbain? Ville compacte et ville diffuse sont dans le même bateau fournit des données et des réflexions très utiles au sujet de l’urbanisation  actuelle et future de l’agglomération genevoise.

Genève est une ville compacte mais aussi diffuse

A l’échelle de la commune politique (16 km2), Genève est une des villes les plus denses du continent européen avec 12’000 habitants/km2. Entourée d’une large ceinture verte agricole, la densité tombe à 1’900 lorsqu’on la mesure à l’échelle du canton (246 km2) et plonge  à un médiocre 460 habitants/km2 à l’échelle de l’agglomération franco-valdo-genevoise (2000 km2).

Pour les auteurs de l’article, «la ville compacte de Genève est bien prise dans une configuration territoriale plus large caractérisée par des effets de débordement producteurs d’émiettement urbain et de ville diffuse». Autrement dit, la ville est compacte, mais cela induit des effets de mitage et d’émiettement chez ses voisins français et vaudois.

La motion du Grand Conseil fait allusion à la nécessaire collaboration avec les départements français voisins et le canton de Vaud. Il s’agit d’éviter que les options du canton de Genève en matière de logements ne contribuent à l’accroissement du mitage de leur territoire et du trafic pendulaire. Genève doit s’efforcer de développer une stratégie à l’échelle de son agglomération franco-valdo-genevoise.

Jusqu’à aujourd’hui, cette stratégie n’a jamais dépassé le stade des documents de planification. Et rien ne permet d’affirmer qu’il n’en sera pas de même à l’avenir.

Les travaux d’Hercule de la densification

La motion va-t-elle aider le Conseil d’Etat dans ses efforts de densification préconisée par le plan directeur ? La décision unanime du Grand Conseil est un signe encourageant pour le Conseiller d’Etat Antonio Hodgers, en charge de l’aménagement, qui va suivre ses recommandations. Fort de cette volonté politique, va-t-il pouvoir imposer, du moins convaincre les autorités des communes genevoises d’accepter la densification de leur territoire? On connaît leurs réticences, surtout de celles bien dotées en zones villas.

Les propriétaires de villas s’opposent généralement à la densification de leurs quartiers. Ils utiliseront tous les moyens de droit pour freiner les procédures, pour déposer des recours. Et les autorités communales sont inquiètes pour leurs finances. Densifier c’est bien évidemment de nouveaux contribuables, mais c’est aussi des bâtiments scolaires et des équipements socio-culturels à construire, des places de stationnement à trouver.

Autant de facteurs qui font que le canton peine à imposer cette densification à ses communes.

La construction de 3’000 logements par an: mission impossible

Cette densification est une condition impérative de la réalisation des objectifs du plan directeur cantonal. Elle doit permettre la construction des 50’000 logements annoncés d’ici 2030 et garantir une emprise minimale des terres agricoles.

L’article cité contient des données sur le nombre de logements construits ainsi que sur leur coût. Au cours des 50 dernières années, le nombre de logements construits dans le canton a eu tendance à diminuer.

Trois grandes périodes sont à distinguer. Entre 1960 et 1975, leur nombre dépasse systématiquement la barre des 3’000 objets par an; entre 1976 et 2001, il oscille entre 1’500 et 3’000 objets; entre 2002 et 2011, la barre des 1’500 objets construits n’est franchie qu’à trois reprises, en 2005, 2007 et 2010.

Les raisons de cette faible production sont connues: la lenteur des procédures d’approbation des projets, le manque de terrains à bâtir, les  conflits idéologiques autour des mesures réglementaires de contrôle des coûts. Sans doute, des améliorations ont été apportées par le canton, mais elles ne sont pas suffisantes pour passer chaque année de 1’500 à 3’000 nouveaux logements.

Cet objectif ambitieux en matière de logement est aussi contrecarré par leur coût. Nous avions passé en revue les difficultés du marché du logement genevois (DP 2034). Genève fait partie des villes suisses où le coût d’acquisition ou le loyer d’un appartement sont le plus élevé du  pays. Se loger à Genève devenant onéreux, cela conduit de nombreux habitants, notamment des classes moyennes, à émigrer en France voisine ou dans la région de Nyon.

Les auteurs de l’article sont très clairs dans leur propos: «La rareté des surfaces constructibles genevoises, provoquée en l’occurrence par la volonté de protéger la zone rurale, entretient à la fois la pénurie de logements à Genève, avec des effets haussiers considérables sur la valeur du foncier, et des effets de débordement amplifiant les processus d’émiettement urbain.» Nous ajouterons que ces effets risquent encore d’être accélérés si le canton ne peut pas réaliser rapidement  la densification annoncée dans son plan directeur.

L’enjeu de la protection de la zone agricole

La protection de la zone agricole est souhaitée par tous les acteurs, reste à en définir l’ampleur. Le Conseil fédéral a approuvé le plan directeur genevois en émettant des réserves quant aux possibilités de construire en zone agricole, estimées à  près de 500 hectares, soit 4% de la zone agricole. Or la Confédération n’accorde que 262 hectares de zone agricole pour les 15 années à venir et demande au canton de Genève de densifier, plus et plus rapidement, ses zones à bâtir.

Berne justifie son exigence par le fait que, comme les autres cantons, Genève doit garantir les surfaces d’assolement, soit les meilleures terres arables nécessaires à l’approvisionnement du pays. Genève doit en conserver 8’400 hectares et il ne lui en reste que 8’527.  Berne veut des garanties que l’urbanisation genevoise ne se fasse pas au détriment de la zone agricole, qui représente 46% de la surface utile totale du canton.

Les auteurs de l’article sont sceptiques au sujet de cette protection de terres agricoles. En s’appuyant sur les statistiques fédérales (superficie du sol) et cantonales (nombre de personnes par logement), ils estiment que la construction des 50’000 logements supplémentaires d’ici 2030 pourrait empiéter sur plus de 16% des surfaces vouées aujourd’hui à l’agriculture (soit 4 à 5 fois plus que prévu). Et de conclure: «Compte tenu de l’importance de la zone agricole dans le canton de Genève  et de la volonté politique manifeste de la protéger au maximum, tout porte à penser que la construction de logements continuera d’être freinée à Genève et de déborder sur les territoires français et vaudois situés au-delà de la frontière cantonale, réalisant ainsi à la fois la densification du bâti sur Genève et le renforcement de la ville diffuse.»

La motion, votée à l’unanimité par le Grand Conseil genevois est une belle déclaration d’intention. Certes, le Conseiller d’Etat en charge de l’aménagement développe d’importants efforts politiques en vue de simplifier et d’accélérer les procédures en matière d’urbanisme. Mais la densification restera une démarche trop aléatoire pour garantir la réalisation des 3’000 logements annuels prévus d’ici 2030, sachant aussi que la politique du logement reste, à Genève, conflictuelle et difficile d’application. Et puis la coordination avec les départements voisins et le canton de Vaud s’avère complexe et lente.

L’enjeu principal de l’urbanisation genevoise est étroitement lié à l’ampleur de l’affectation de la zone agricole à la construction. Le débat est impossible au sein du landernau politique cantonal pour des raisons idéologiques. Et s’ajoutent maintenant  les exigences de la Confédération.

Cette dernière devrait s’interroger sur son exigence de protection quasi sacrée de la zone agricole genevoise. Sachant qu’elle se traduit par une hausse des coûts du foncier et des loyers et par la dispersion de l’habitat dans le territoire de l’agglomération, il y aurait lieu d’élaborer une vision plus globale des interactions entre densification et étalement urbain au sein de l’agglomération.

L’acception de la motion de Grand Conseil pourrait être une bonne opportunité politique pour mener cette vision de manière partenariale entre toutes les parties concernées y compris l’Office fédéral du développement territorial.

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