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Aménagement du territoire: non, les cantons ne sont pas sous la tutelle de la Confédération

Des plans directeurs remaniés selon la LAT révisée donnent aux cantons leur marge de manœuvre en matière d’urbanisation

Photo DP
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Le Conseil fédéral vient d’approuver les plans directeurs intégralement remaniés des cantons de Genève et de Zurich, ainsi que l’adaptation du plan directeur du canton de Bâle-Ville. Ces trois cantons sont ainsi les premiers à remplir les exigences de la loi fédérale révisée sur l’aménagement du territoire. Les cantons ont jusqu’au 1er mai 2019 pour adapter leur plan directeur.

Tant que ce plan directeur n’est pas approuvé par le Conseil fédéral, les cantons ne peuvent plus – à quelques rares exceptions près – affecter à la zone à bâtir de nouveaux terrains sans procéder à une compensation intégrale et simultanée par des surfaces équivalentes. Cette exigence, qui ne semble pas poser de problèmes d’application dans les cantons alémaniques, est régulièrement contestée par les cantons romands.

On connaît les interventions tonitruantes de la conseillère d’Etat vaudoise Jacqueline de Quattro, en charge de l’aménagement (DP 2059). Plusieurs projets vaudois d’urbanisation (zone industrielle d’Orbe, projet sportif à Payerne) à réaliser hors des zones à bâtir seraient bloqués par l’opposition de la Confédération, faute de surfaces de compensation.

Autre exemple récent, celui du parc national d’innovation initié par la Confédération à Dübendorf et en Suisse romande sur plusieurs sites. Pour le réaliser, notamment pour y permettre l’implantation d’entreprises, il faudra construire sur des terrains agricoles. Les cantons romands demandent à bénéficier d’un régime spécial ne nécessitant pas une compensation directe. Cette proposition n’a pas reçu l’aval de la commission fédérale en charge du dossier.

L’article 38a de la LAT révisée prévoit expressément cette exigence de compensation complète et immédiate ainsi que des dérogations qui sont exceptionnelles. Les responsables politiques romands peinent à admettre que la LAT révisée a été approuvée, en 2013 à près de deux tiers des votants, et par tous les cantons à l’exception du Valais. Elle introduit de nouvelles règles de  partenariat avec la Confédération. Au lieu de chercher à obtenir de la part de la Berne fédérale des dérogations dans une mesure contraire à la loi, les responsables cantonaux devraient s’atteler à réaliser rapidement la révision de leur plan directeur cantonal. Et être ainsi à même de retrouver leur marge de manœuvre.

Quelques mots sur la stratégie d’urbanisation adoptée par les trois cantons qui l’ont fait.

Bâle-Ville dispose déjà des zones à bâtir les plus denses de Suisse et il n’envisage pas leur extension, privilégiant leur densification et l’amélioration de la qualité de l’urbanisation. Zurich n’a prévu qu’une très légère extension en termes de surface, malgré une forte croissance attendue de la population et des emplois. Le canton de Zurich confie aux régions le soin de mettre en œuvre les mesures de densification et d’urbanisation vers l’intérieur, tout en conservant le pilotage de ces mesures.

Quant au canton de Genève, il compte avant tout poursuivre la densification et la requalification des quartiers existants pour faire face à la demande attendue de logements et d’emplois. Mais son plan directeur prévoit une partie de son urbanisation sur des surfaces agricoles, ce qui a conduit le Conseil fédéral à une approbation partielle. Il est demandé au canton d’ici 2023 d’affiner sa stratégie visant à garantir le quota de ses surfaces d’assolement de 8’400 hectares. Zurich est capable de protéger ses terres agricoles tout en assurant son urbanisation. Il devrait en être de même à Genève si les autorités cantonales et communales font preuve de volonté politique en matière de densification.

On remarquera que dans ces trois cantons, les communes ne jouent pas un rôle prépondérant en matière d’aménagement. Le pilotage de cette politique est clairement de la compétence du canton.

Dans la plupart des cantons romands, cette compétence est partagée avec les communes, celles-ci disposant même, en Valais et Fribourg, d’une très grande autonomie en matière d’urbanisation. Les responsables cantonaux doivent impérativement trouver une nouvelle culture de partenariat, non seulement avec la Confédération, mais aussi avec leurs communes, sans quoi la révision de leur plan directeur cantonal s’étalera bien au-delà de 2019. Et dans ce cas, leur aménagement risque d’être mis sous la tutelle fédérale.

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