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Initiative populaire: éviter l’acharnement thérapeutique

Propositions d’Avenir Suisse: une analyse critique

Photo Juso Schweiz
Photo Juso Schweiz (licence CC)

Avenir Suisse, la boîte à idées de l’économie, rejoint la liste des nombreux thérapeutes soucieux de la santé de l’initiative populaire. Si l’on peut souscrire à une bonne partie de son diagnostic, il n’est pas sûr que ses propositions de réforme permettent d’assagir ce «trublion de la politique suisse».

Depuis les années 1970, le nombre d’initiatives soumises à votation populaire a considérablement augmenté. Plus significatif encore, la croissance du nombre d’initiatives acceptées: sur 22 initiatives couronnées de succès depuis l’inscription de cette institution dans la Constitution en 1891, dix l’ont été au cours de la dernière décennie.

Y aurait-il une fréquence d’usage idéale du droit d’initiative? Et une proportion optimale d’acceptation populaire?

Le diagnostic

Avenir Suisse note à juste titre que l’initiative populaire représente un fort potentiel de tensions dans un contexte de mondialisation économique et juridique. Le réseau serré d’accords internationaux qui lient la Suisse est plus souvent mis en question par telle ou telle initiative. L’exemple du texte sur «l’immigration de masse» en témoigne, comme d’ailleurs celui sur la primauté du droit national. Ces tensions se retrouvent également lorsque des initiatives contredisent des principes fondamentaux de l’Etat de droit tels que la proportionnalité et la séparation des pouvoirs. D’où une application approximative de la lettre de certains textes approuvés par le souverain – initiative des Alpes, initiative Weber, initiative pour le renvoi des étrangers criminels, pour ne citer que ces exemples –, lequel peut dès lors se sentir trahi par le Parlement.

Avenir Suisse s’inquiète de l’instrumentalisation du droit d’initiative par les partis gouvernementaux, essentiellement le PSS et l’UDC. Elle s’étonne que des membres de la «coalition» gouvernementale puissent ainsi mener campagne contre le gouvernement. Mais le Conseil fédéral n’est pas un gouvernement de coalition. Il n’est pas élu sur un programme et ne dispose pas d’une majorité parlementaire acquise à ses propositions. Si le PSS, depuis longtemps, et l’UDC, plus récemment, se servent de l’initiative populaire, c’est que, minoritaires, ils sont incapables de faire passer certaines idées au sein du gouvernement comme du Parlement. Le droit d’initiative sert précisément à surmonter ce handicap.

Avenir Suisse observe également que l’initiative permet une «mobilisation émotionnelle» pour des «intérêts très spécifiques et très particuliers». Mais le phénomène n’est pas nouveau. Dès son introduction, le droit d’initiative a suscité des propositions de cette nature. Pensons à l’interdiction de l’absinthe ou de l’abattage rituel du bétail au 19e siècle et aux initiatives xénophobes au 20e siècle.

Qui définit l’intérêt de l’économie?

L’exercice de ce droit instille une imprévisibilité croissante, une insécurité qui ne peuvent que nuire à la place économique, par exemple en dissuadant des entreprises de s’implanter dans le pays. Voilà ce qui inquiète Avenir Suisse.

Par ailleurs, affirme-t-elle, la presque totalité des initiatives soumises à votation depuis 1945 sont hostiles à l’économie: seules trois d’entre elles sur 131 portant sur un thème économique peuvent être considérées comme favorables à l’économie. Pour déterminer les projets conformes aux intérêts économiques, le think tank a simplement pris en compte les mots d’ordre favorables des principales associations économiques et du parti libéral-radical. C’est ainsi que l’initiative visant à limiter le droit de recours des organisations de protection de l’environnement et du paysage est considérée positivement. Voilà une conception bien étroite des intérêts de l’économie, réduits à ceux très à court terme des seules entreprises.

Nous doutons que les organisations patronales et le PLR détiennent le monopole de la définition du bien de l’économie, considérée comme l’affaire non seulement des détenteurs du capital, mais aussi des salariés, des habitants et de leur environnement. A cet égard l’opposition des associations économiques et des libéraux-radicaux à la stratégie énergétique 2050 et à l’abandon du nucléaire montre bien que le discernement économique n’est de loin pas l’apanage de ce camp.

Les réformes

Si Avenir Suisse ne se risque pas à vouloir limiter le contenu matériel des initiatives, il propose d’en élever le prix en augmentant le nombre de signatures exigées pour son aboutissement. Si en 1891 le nombre requis représentait 7,7% du corps électoral, cette proportion est tombée aujourd’hui à 1,9%. D’où l’idée de fixer le seuil à 4%, ce qui correspondrait actuellement à 210’200 signatures.

Un seuil qui pourrait se justifier dès lors que serait reconnue la signature électronique. Dans cette attente, il faut tenir compte de la difficulté de récolter des signatures alors que les bureaux de vote – lieux privilégiés de rencontre avec le corps électoral – ne sont plus guère fréquentés depuis l’introduction du vote par correspondance. Difficulté également du fait du fort affaiblissement de l’identification partisane et associative: au 19e siècle et même dans les premières décennies du siècle suivant, la forte structuration idéologique de la société facilitait la récolte des signatures; par exemple, les conservateurs réunissaient sans peine les signatures nécessaires lors de grandes réunions populaires. Le PLR a d’ailleurs échoué à récolter 100’000 paraphes pour son initiative contre la bureaucratie, et l’initiative pro-secret bancaire a passé la rampe avec peine l’an dernier.

En contrepartie, Avenir Suisse préconise l’introduction d’une initiative législative, la grande absente dans la panoplie des droits populaires. Mais ce serait offrir une voie royale aux organisations qui, aujourd’hui, tentent de légiférer dans le détail par le biais de l’initiative constitutionnelle.

Fini la procédure de consultation, l’élaboration lente par le Parlement avec passage par les deux Chambres et la prise en compte des exigences du fédéralisme et des intérêts des minorités: avec l’appui de 2% du corps électoral (105’000 signatures) et une majorité populaire, la loi surgirait de la réflexion d’un petit comité. On comprend l’idée d’alléger la Constitution et d’éviter qu’elle ne devienne un fourre-tout illisible. Mais pas au prix d’une législation dictée par l’instant et l’émotion.

Nous ne voyons pas non plus l’intérêt d’introduire un référendum obligatoire pour les législations de concrétisation d’une initiative. Certes, la traduction législative de certaines initiatives ne satisfait pas toujours les initiants (voir les dernières initiatives de l’UDC). Mais un référendum obligatoire systématique alourdirait la procédure et ne permettrait pas forcément d’élucider la volonté populaire.

Et si l’on parlait d’argent?

Le texte d’Avenir Suisse ne dit mot du financement des campagnes référendaires. Or c’est là un problème majeur du fonctionnement actuel de la démocratie directe.

Nous n’en sommes pas encore à la dictature de l’argent qui caractérise et dénature la démocratie américaine. Mais la transparence financière des campagnes – montants et origine des fonds – apporterait cette information nécessaire aux citoyennes et citoyens pour identifier les intérêts en jeu et les acteurs qui animent ce jeu.

L’initiative populaire n’est pas sans défaut. Le contexte social dans lequel ce droit s’exerce a profondément changé depuis plus d’un siècle. Mais elle reste un thermomètre des perceptions et des revendications d’une société. Alors, plutôt que de modifier le thermomètre, ne vaudrait-il pas mieux se pencher sur les causes du mécontentement qu’expriment les initiatives?

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