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Taxes d’orientation: pas une ressource fiscale, mais un mode de régulation souple

Par son ampleur, le rejet mérité du tour de passe-passe fiscal proposé par les Verts libéraux compromet-il toute politique de taxe incitative? Une analyse en deux volets (1/2)

Photo Romain Pittet
Photo Romain Pittet (licence CC)

La taxe préconisée par les Verts libéraux dans leur initiative n’était pas seulement incitative – réduire la consommation des énergies fossiles – mais également fiscale, puisqu’elle était destinée à remplacer la TVA. Cette ambiguïté n’a pas échappé au souverain: comment assurer les ressources de l’Etat au moyen d’une taxe dont les rentrées doivent par définition diminuer, sauf à l’augmenter au gré de la diminution de la consommation?

Toutes les interventions de l’Etat sont susceptibles de modifier des comportements. Mais les taxes d’orientation, au sens strict du terme, visent exclusivement un objectif comportemental et non pas des ressources financières supplémentaires, contrairement aux taxes qui recherchent aussi un effet incitatif tout en servant à couvrir des dépenses (voir l’article de Lucien Erard). 

En proposant l’introduction de taxes d’orientation dans le cadre du tournant énergétique, le Conseil fédéral ne fait pas œuvre de pionnier. Les pays scandinaves et les Pays-Bas ont adopté ce mode de régulation au début des années 1990 déjà. Le canton de Bâle-Campagne, traduisant son opposition à l’énergie nucléaire, a fait de même en 1998, renonçant à diminuer le tarif de l’électricité au profit d’une taxe dont le montant est entièrement redistribué aux ménages et aux entreprises (DP 1572).

La taxe d’orientation renchérit le coût d’une prestation. Elle intègre dans le prix des coûts réels que le marché ignore (pollution de l’air, atteintes à la santé, par exemple). Le calcul économique doit convaincre le consommateur de modifier son comportement. La taxe offre l’avantage de la souplesse: consommer moins ou se tourner vers un produit de substitution – c’est ce qui s’est passé avec les composés organiques volatils (COV); ou payer un prix qui tient compte plus ou moins des nuisances engendrées par la consommation du bien taxé.

La subvention est certes politiquement plus séduisante de par son caractère positif: elle récompense un comportement souhaitable. Mais il est plus simple et moins risqué pour l’Etat de définir les comportements nuisibles que les comportements souhaitables: réduire par une taxe la consommation des carburants fossiles dont on connaît les effets nocifs sur le climat; subventionner la voiture électrique au risque de freiner l’innovation technologique.

La conception de la taxe d’orientation présente deux difficultés majeures. La fixation de son niveau tout d’abord. Trop basse, la taxe ne donnera pas un signal suffisant. Trop élevée, elle ne sera pas acceptée. L’importance du coût du produit ou du comportement taxés dans le budget du consommateur ensuite. Ainsi les gros consommateurs de COV (industrie graphique, métallurgie) ont réduit leur consommation ou trouvé des produits de substitution. Par contre, il est peu probable que la taxe ait influencé la consommation des ménages. Trop basse, la taxe ne donnera pas un signal suffisant. Par ailleurs, si certains consommateurs sont captifs – un salarié dépendant d’un véhicule pour son travail –, la taxe crée alors une inégalité de traitement.

La restitution intégrale du produit de la taxe aux ménages et aux entreprises évite de gonfler la quote-part de l’Etat. On évite l’ambiguïté: c’est un nouveau comportement qui est recherché et non de nouvelles ressources fiscales. En incitant à ce comportement, l’Etat poursuit un intérêt public sans se servir au passage. Il n’est là que pour opérer un transfert monétaire des usagers résistant à l’objectif visé vers les usagers qui s’y conforment.

Voilà pourquoi cet instrument plaît aussi à la droite politique et aux milieux économiques. La taxe d’incitation se conjugue parfaitement avec les mécanismes du marché. Elle ne fait qu’intégrer dans le prix des coûts que le marché peut ignorer. En fait elle incorpore l’intérêt public dans le marché.

Mais ces milieux, qui se plaisent à vanter abstraitement les mérites du marché pour notamment discréditer les subventions, sont les premiers à s’opposer aux taxes d’orientation dès lors qu’il s’agit concrètement de les mettre en place. Déjà la résistance se fait jour au Parlement contre la deuxième étape de la stratégie énergétique 2050, qui prévoit précisément l’introduction de taxes d’orientation: trop onéreux pour les entreprises, trop handicapant pour leur compétitivité internationale, elles qui ont déjà à lutter contre le franc fort.

Pour ces milieux, le débat sur les avantages et inconvénients des différents moyens d’action de l’Etat reste théorique. Pratiquement, c’est à la minimisation de la régulation publique qu’ils aspirent.

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