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Programme de législature : Echec d’un imbroglio institutionnel

Le Conseil national a enterré le programme de législature proposé par le Conseil fédéral. La gauche et une bonne partie de l’UDC ont refusé l’ensemble du texte. Le Parlement de la législature précédente était pourtant pétri de bonnes intentions pour son successeur. La nouvelle loi sur le Parlement, entrée en vigueur avec la législature le 1er décembre 2003, donne de nouveaux droits aux membres des Chambres. En particulier, ils peuvent désormais modifier le détail du programme de législature et ne pas se contenter de l’examiner en bloc.
Le programme de législature vient comme la grêle après la vendange. Les élections fédérales paraissent aujourd’hui bien loin ; deux scrutins populaires intervenus depuis lors ont déjà considérablement modifié le rapport de force politique. Le nouveau Conseil fédéral travaille depuis six mois. La nécessité d’adopter un texte détaillé sur les objectifs à remplir pour les trois prochaines années, soit à relativement court terme, ne saute pas aux yeux. Un tel programme aurait plutôt sa place au début de la législature, par exemple comme plate-forme électorale du Conseil fédéral.

Confrontation idéologique
De plus, tous les avis concordent pour dénier à ce programme, même adopté sous la forme d’un arrêté fédéral, toute force contraignante sur le plan juridique. Ni le Conseil fédéral, qui conserve le droit d’initiative, ni le Parlement qui garde la maîtrise de la procédure législative, ne sont tenus par le contenu du programme.
Dès lors, il n’est pas étonnant que le débat ait donné lieu à un affrontement d’idées, voire d’idéologies, plutôt qu’à une recherche du compromis : le programme de législature n’existe pas institutionnellement ; c’est un vaste terrain de jeux.
La réaction de l’exécutif face au vote négatif du Parlement confirme par l’absurde que l’adoption du programme de législature était un exercice à blanc. Comme si de rien n’était, le président de la Confédération a en effet annoncé que le projet, même rejeté par les élus du peuple, allait servir de base de travail au gouvernement pour ces quatre prochaines années. Joseph Deiss estime que le gouvernement a défini les moyens et les objectifs de sa législature, comme le lui prescrit la Constitution (art. 180 Cst). Vu le vote du Conseil national, il serait toutefois peu démocratique qu’il s’y tienne.
Le compromis est-il désormais impossible ? Le climat politique se durcit incontestablement. Mais la négociation de solutions pragmatiques se fait plutôt dans le travail législatif au corps à corps, dans l’examen de détail des propositions concrètes. Une méthode plus conforme à la réalité institutionnelle helvétique que l’addition de grands objectifs.

Loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement, RS 171.10

Art. 146 Programme de législature

Au début de chaque législature, le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale un rapport sur le programme de législature,
accompagné d’un projet d’arrêté fédéral simple relatif aux objectifs.
Le programme de législature se compose des «Grandes lignes de la politique gouvernementale» et du «Plan financier de la
législature», coordonnés par objets et par échéances.
Les «Grandes lignes» présentent les orientations politiques majeures et les objectifs principaux pour la nouvelle législature. Les
principales mesures prévues pour atteindre chaque objectif sont indiquées.
En outre, les «Grandes lignes» présentent un aperçu des projets qui devront être traités au cours de la nouvelle législature et des
principales affaires relevant de la compétence du Conseil fédéral.
A partir des priorités établies par les «Grandes lignes», le «plan financier» présente les besoins pour la nouvelle législature et propose les modalités de financement.

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Art. 180 al. 1 : «Le Conseil fédéral détermine les buts et les moyens de sa politique gouvernementale. Il planifie et coordonne les activités de l’Etat».

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