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Une TVA spéciale pour les villes

RIE III: inquiètes pour l’avenir de leurs finances, les villes et les communes présentent une proposition surprenante qui peut-être fera débat

Photo Frédéric Bisson

Dans le brouhaha déclenché par le franc fort et par les mauvaises surprises de ce début d’année électorale, les villes de Suisse peinent plus que jamais à se faire entendre. Et pour cause. Les villes et les agglomérations ont beau avoir fait leur entrée dans la Constitution fédérale de 1999, elles n’ont pas comme telles d’existence institutionnelle.

Les premières sont de grandes communes statistiquement définies d’après leur nombre d’habitants – 10’000 au moins – sur un territoire d’un seul tenant. Quant aux agglomérations, dont le périmètre est redessiné à chaque recensement de la population, elles rassemblent les territoires de communes sises autour d’une ville-centre avec laquelle leurs résidents ont des relations régulières, pour leur travail ou leur formation par exemple. Au nombre d’une cinquantaine, ces agglomérations franchissent les frontières cantonales, voire nationales dans douze cas.

Les villes et les agglomérations ont beau regrouper 73% de la population et 79% des places de travail, leur importance économique ne leur vaut pas la considération dévolue aux entités politiques, encore moins la prise en compte de leur poids dans la composition du produit intérieur brut. Du coup, l’Union des villes suisses (UVS), qui défend les intérêts de la Suisse urbaine, compte certes parmi les organisations faîtières les plus fréquemment consultées, mais son poids politique n’égale pas celui d’autres lobbies actifs dans la Berne fédérale.

Une «solution innovante»

Est-ce l’effet de ce manque relatif de considération? En tout cas, dans sa réponse du 28 janvier dernier à la procédure de consultation sur le projet de troisième réforme de l’imposition des entreprises (RIE III), l’UVS préconise une «solution innovante» pour compenser les graves pertes de rentrées fiscales liées à cette réforme, évaluées par exemple à 63 millions de francs pour la ville de Genève (7,5% des recettes fiscales), à 50 millions pour Lausanne (10,4%), 15 millions pour Bienne (12%), à 35 millions pour Berne (8%) ou à 300 millions pour Zurich (12%).

Il s’agirait donc d’obtenir, pour les villes et les communes ainsi que pour les cantons, «un allègement dans le cadre de la TVA sous la forme d’un remboursement inconditionnel de l’impôt préalable, déjà payé, à l’exception des domaines où les communes mènent des activités entrepreneuriales». En clair, seuls les travaux et achats effectués dans l’exécution de leur mission de service public donneraient lieu à remboursement de ce que les spécialistes appellent la «TVA cachée». Et de citer le cas d’un collège construit pour 50 millions de francs, dont quatre millions ont été encaissés par la Confédération au titre de la TVA.

La proposition sonne bien, mais pose des problèmes pour le moins ardus. A commencer par celui de la définition du périmètre de remboursement. Passons sur la géographie pour tenter de déterminer les achats et prestations susceptibles de figurer parmi les montants donnant lieu à compensation.

A cette fin, il faut faire une distinction, loin d’être toujours claire dans la pratique, entre les activités de l’Etat entrepreneur et celles de service collectif d’un canton ou d’une commune. Est-ce qu’un stade de football ou tout autre équipement sportif d’importance relève de la mission de service public alors qu’ils pourraient être fournis par le secteur privé? Comment traiter les investissements consentis en partenariat entre le public et le privé, une solution de plus en plus fréquemment choisie? Et que faire de la définition de l’OCDE et de l’Union européenne, reprise dans le cadre des bilatérales et contraire à la distinction proposée par l’UVS?

La seule manière de contourner le problème ne serait-elle pas, pour les villes, de créer des sociétés filiales leur appartenant à 100%, chargées d’opérer pour le compte de la collectivité et qui pourraient facturer la TVA comme toute entreprise? La voie est montrée par exemple à Lausanne par la SILL, société immobilière dont le capital, entièrement aux mains de la Ville, devrait prochainement passer de 20 à 52,5 millions de francs.

Sauf dans un tel cas, la proposition de l’UVS entraînerait un manque à gagner pour la TVA, principale ressource fiscale de la Confédération, qui pourrait s’avérer assez important pour qu’à budget constant et sous contrainte d’équilibre budgétaire elle doive chercher ailleurs les montants perdus. Les regards se tourneraient vers l’impôt fédéral direct, dont la progressivité permet de faire porter la charge sur une proportion de contribuables moins élevée que les impôts cantonaux et communaux. Ce transfert, en lui-même plus social, se heurtera aux résistances parlementaires que l’on imagine sans peine.

Quant à la révision des bases du système de péréquation intercantonale, elle vient d’être formellement exclue pour les années à venir. On sait que les cantons payeurs sont plutôt urbains et de plaine tandis que les bénéficiaires du système se trouvent plutôt en zone rurale ou en altitude. Là aussi, espoir politique voisin de zéro pour les villes.

Pas besoin d’avoir l’assurance de réussir pour entreprendre. Si le débat ouvert par la proposition émise par «la voix des villes» se poursuit au-delà de la procédure de consultation et atteint le stade parlementaire, le fédéralisme se trouvera soumis à une épreuve à laquelle il s’est jusqu’ici dérobé avec un constant succès, celle de la confrontation des pouvoirs entre les territoires institutionnels et les espaces fonctionnels.

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