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Election au Conseil des Etats : Entre mathématiques et histoire

Le 17 octobre 2003, le Conseil national sera intégralement renouvelé. Le droit fédéral fixe d’autorité cette date. En revanche, les cantons sont totalement libres de fixer le calendrier de l’élection des députés aux Etats. Ils pourraient même prévoir une autre durée que quatre ans pour leur mandat, mais aucun canton n’a plus cette lubie. La Constitution suisse se distingue sur ce point de son modèle américain : la Constitution des Etats-Unis prévoit en effet le renouvellement du Sénat par tiers (art. 1 section iii ch. 2). Dommage de ne pas avoir profité de la révision totale de la Constitution fédérale pour imposer un renouvellement simultané des deux Chambres et une vraie législature fédérale.
Si la plupart des cantons calquent la date de l’élection des sénateurs, et surtout le début de leur mandat, sur ceux des membres du Conseil national, quelques-uns font encore bande à part. Cinq conseillers aux Etats sont ainsi assurés de siéger après les élections fédérales : les deux représentants grisons (Christoffel BrŠndli, UDC et Theo Maissen, PDC) élus le 22 septembre 2002, les deux sénateurs de Zoug (Rolf Schweiger, PRD, et Peter Bieri, PDC) élus le 27 octobre 2002, ainsi que le député du demi-canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures, Carlo Schmid (PDC), qui a déjà été réélu pour un nouveau mandat le 27 avril 2003.

Des systèmes majoritaires
à géométrie variable
Tous les cantons, sauf un, optent pour un scrutin majoritaire (cf. encadré ci-dessous). Pour autant, les manières de concevoir le système majoritaire sont très différentes. Ainsi, à Genève, une majorité d’un tiers des bulletins valables suffit pour être élu au premier tour. Autre particularité: le calcul de la majorité absolue, généralement requise pour une élection au premier tour, varie sensiblement d’un canton à l’autre. Dans certains cantons, la majorité absolue se calcule sur la base des suffrages exprimés (par exemple, Berne, Valais ou Zurich), alors que d’autres optent pour un calcul fondé sur les bulletins valables (comme Neuchâtel et Jura). Dans la première option, les votes «à moitié blancs» – c’est-à-dire qui n’utilisent qu’un des deux suffrages à disposition des électeurs – ne sont pas pris en compte alors que tel est le cas dans le deuxième système. La différence peut se révéler importante, en particulier lorsqu’un parti présente une liste avec un candidat unique. Le canton de Vaud, qui connaissait un calcul basé sur la majorité des bulletins, a désormais une règle particulière. La nouvelle Constitution impose de tenir compte de tous les bulletins blancs, entièrement remplis ou non. Cette solution – qui paraît la mieux à même de tenir compte de la volonté des électeurs – contribuera sans doute à créer un ballottage général lors du premier tour de l’élection vaudoise au Conseil des Etats.
Le constituant vaudois a également instauré une règle d’incompatibilité entre la fonction de conseiller d’Etat et celle de parlementaire fédéral, et donc de conseiller aux Etats, mettant fin à ce qui fut longtemps une tradition. L’Assemblée constituante avait pourtant été tentée de faire des représentants au Conseil des Etats des membres du gouvernement à part entière. Cette fausse bonne idée a été heureusement abandonnée . En effet, contrairement à une idée qui semble se répandre, les membres du «Stöckli» ne représentent pas les intérêts des gouvernements cantonaux. La Constitution fédérale interdit même expressément aux membres des Chambres de voter sur instructions : les députés à la Diète de la Confédération d’avant 1848 étaient de véritables ambassadeurs des exécutifs cantonaux . Les fondateurs de l’Etat fédéral ont précisément voulu éviter que ce schéma se reproduise au Conseil des Etats.
L’élection du Conseil des Etats reste profondément marquée par l’histoire. Potentiellement, la liberté laissée aux cantons pourrait pourtant briser un équilibre fédéral du pouvoir parfois bien chaotique. Une pierre de plus dans le jardin de la nécessaire réforme des institutions.

Règles fondamentales
Constitution fédérale du 18 avril 1999
Article 149 al. 2
«Le Conseil national est renouvelé intégralement tous les quatre ans».
Article 150 al. 3
«Les cantons édictent les règles applicables à l’élection de leurs députés au Conseil des Etats».
Article 161 al. 1
«Les membres de l’Assemblée fédérale votent sans instructions».
***

Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003
Article 76 al. 2
«[La loi] prévoit que les votes blancs qui font l’objet d’un décompte distinct dans les élections et votations soient pris en compte dans le calcul de la majorité absolue pour les élections au système majoritaire».
Article 90 al. 2
«Les membres du Conseil d’Etat ne peuvent [ ?] siéger aux Chambres fédérales».

L’imprécision qui s’est glissée dans l’éditorial de DP n° 1571 montre la complexité du droit qui régit l’élection des députés au Conseil des Etats. En effet, tous les cantons n’élisent pas leurs représentants au scrutin majoritaire ; le canton du Jura fait exception à la règle en prévoyant le scrutin proportionnel (art. 74 al. 5 de la Constitution du canton du Jura).

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