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Panorama des impôts en Suisse: un résumé

Un survol analytique de l’ouvrage du professeur Bernard Dafflon publié par DP

Un panorama, mieux qu’un historique

Pour marquer le 50e anniversaire de son lancement, Domaine Public a voulu en particulier encourager une recherche universitaire sur un thème à la fois central de la vie en société et récurrent dans ses propres colonnes: la fiscalité, plus précisément son évolution en Suisse dans les cinq décennies écoulées. Sauf que, pour faire une telle analyse chronologique, les indispensables données statistiques, cohérentes et comparables, font totalement défaut, jusqu’à la fin des années 80.

Chargé d’une mission apparemment impossible, le professeur Bernard Dafflon a trouvé une alternative intéressante à l’historique attendu, remplacé par un «panorama des impôts en Suisse». Il en va de la vision générale du paysage fiscal comme de toute contemplation: le regard se focalise sur quelques points plus remarquables pour le spectateur. En l’occurrence, l’attention se concentre sur quelques thèmes emblématiques des continuels débats sur les impôts, éléments primordiaux des rapports à l’Etat, à chacun des trois niveaux de notre Confédération helvétique.

Ces thèmes se regroupent en six chapitres descriptifs, présentant analyses et commentaires, qui sont repris l’un après l’autre dans des «notes conclusives» formulant des appréciations claires et des propositions pas toutes conformistes.

1. Evolution des finances publiques suisses 1990-2013

Analyse

Les données disponibles – et utilisables – pour la période 1990-2013 font l’objet d’une analyse attentive. Où l’on voit que les gouvernements aux trois niveaux (Confédération, cantons, communes) n’ont pas attendu la crise de 2008 pour se donner des règles de discipline budgétaire. Les recettes couvrent les dépenses de fonctionnement. La dette publique s’avère maîtrisée. Pas de report des coûts du présent sur les générations futures. La durée prévue des amortissements consentis reste en rapport avec leur propre temporalité.

Appréciation

Ouvertement positive. La gestion des budgets publics permet d’approcher l’équilibre structurel à long terme. De manière générale, la fiscalité reflète bien le «prix» des prestations servies aux contribuables et usagers. La quote-part fiscale du secteur public dans le Produit intérieur brut reste modérée en comparaison internationale. Triple recommandation aux élus: ne pas céder face aux difficultés du moment, s’efforcer de maintenir l’équilibre budgétaire, s’abstenir d’abaisser les impôts sous prétexte de bonne conjoncture et sans égard aux besoins structurels.

2. La TVA suisse

Analyse

Introduit en 1995, le principal impôt à la consommation de Suisse, prélevé au seul niveau fédéral, devrait en principe servir à financer le seul ménage de la Confédération, auquel il apporte des recettes en croissance régulière malgré des taux relativement modestes en comparaison avec les pays européens. Avec les années, et pour amoindrir la résistance des consommateurs à l’alourdissement de la charge fiscale, les propositions d’augmentation des taux ont toujours été liées au financement partiel d’une tâche spécifique impossible à réaliser ou à équilibrer sans l’apport financier indispensable et durable de la Confédération, telles les assurances sociales ou les infrastructures ferroviaires.

Appréciation

Avantage principal: les recettes de la TVA sont sûres, peu dépendantes des variations conjoncturelles et en croissance régulière. La singularité toute helvétique de la TVA réputée «bonne à tout faire», en raison de l’affectation réservée d’une partie de ses recettes, s’avère probablement nécessaire dans un pays où le peuple des contribuables vote les impôts. Autre nécessité: maintenir la conception d’une taxe à trois taux (normal, réduit, zéro), étant entendu que la définition des dépenses dites essentielles et comme telles soumises au taux zéro ou réduit doit éviter de peser lourdement  sur la consommation des ménages à revenus modestes.

3. L’impôt sur le revenu

Analyse

Comme le veut le fédéralisme suisse, l’impôt sur le revenu est prélevé aux trois niveaux institutionnels – Confédération, cantons et communes. Ce qui nécessite toutes sortes d’ajustements pour qu’aucune catégorie de collectivité ne rafle la recette aux dépens des autres. La dimension redistributive de cet impôt exige d’autres différenciations, en fonction des situations individuelles des contribuables et de leur capacité contributive.

Appréciation

S’agissant de l’impôt sur le revenu, le discours et la réalité ne coïncident pas en tous points. En particulier, les objectifs d’équité ne sont pas atteints et les modalités redistributives s’avèrent plus que discutables. Les déductions fiscales profitent aux revenus élevés – qui économisent d’autant plus d’impôt qu’ils accèdent à davantageplus de déductions –-  tandis que les nouvelles corrections ne bénéficient pas aux contribuables modestes mais correspondent plutôt à des stratégies de clientélisme. C’est bien la distribution des contribuables par classe de revenu qui dicte la progression – et non une solidarité assumée. Pour ne rien dire des effets d’une concurrence fiscale persistante. Dans cette situation, il devient urgent d’analyser sérieusement le passage à un impôt à taux unique, du type “flat tax”, accompagnée par une vraie politique redistributive, publiquement débattue dans les parlements et non plus cachée dans un entrelac de déductions et d’allocations.

4. Le financement des assurances sociales

Analyse

Après avoir circonscrit le vaste périmètre des assurances sociales, l’analyse porte sur la délicate répartition de la charge financière entre contributions individuelles et apports du secteur public. Enfin, on évalue le poids des cotisations sociales sur la masse salariale, ce qui soulève la question du coût du travail et finalement de la compétitivité de la place économique suisse dans une économie ouverte et globalisée.

Appréciation

Cet important chapitre pose beaucoup de questions et ouvre des perspectives complexes. Le secteur des assurances sociales regroupe tellement de systèmes que des distinctions s’imposent, notamment entre la prévoyance professionnelle, basée sur la capitalisation et les autres assurances fondées sur la répartition. L’étude d’une éventuelle “flat tax” devrait soigneusement examiner les bases d’imposition du salaire, en les faisant varier dans plusieurs scénarios. Par ailleurs, il s’agirait de revoir le financement de l’assurance-maladie dont les cotisations forfaitaires ont un caractère régressif, ainsi que celui du deuxième pilier qui exige des contributions croissantes avec l’âge, contraires à la solidarité entre générations pratiquée dans les autres assurances.

5. L’impôt sur le bénéfice

Analyse

Ce chapitre relativement court – de grande actualité si l’on pense à la Réforme de l’imposition des entreprises (RIE III) – traite de la part de l’impôt sur le bénéfice dans les recettes des collectivités publiques, de l’ordre de 13% à 14% à chacun des trois niveaux de l’Etat fédératif. Sont également examinées les conséquences de la concurrence fiscale, moins vive qu’on l’imagine mais encore bien active de la part de quelques cantons et de certaines communes.

Appréciation

Le rapprochement spontané des taux d’imposition du bénéfice et du capital des entreprises devrait faciliter à terme la mise en place d’un taux unique «national». Le produit en serait réparti entre la Confédération et les cantons, assorti pour ces derniers de l’obligation de fixer également la part restituée aux communes. Mais le débat sur un nouvel abaissement de la charge fiscale imposée aux sociétés se poursuivra sans doute encore longtemps, avant une votation référendaire aux résultats incertains.

6. Les contributions causales

Analyse

Les redevances d’utilisation mettent en œuvre le principe de causalité dans le financement de politiques spécifiques: règle du pollueur-payeur pour les services environnementaux et, de plus en plus souvent pratiquée, règle de l’utilisateur-payeur pour certains services sociaux. Pour l’heure, les statistiques financières sur les contributions causales font largement défaut. Cette grave lacune empêche de faire une véritable appréciation de la «privatisation cachée» que représente ce mode de financement des prestations concernées. Et pose du même coup la question de l’accès aux services, c’est-à-dire de la capacité de les payer.

A cet égard, une étude comparative du mode de financement tripartite des structures d’accueil de la petite enfance montre que la pratique des cantons romands se caractérise par une répartition relativement bonne des coûts entre utilisateurs, employeurs et secteur public.

Appréciation

L’absence d’une comptabilité détaillée et des statistiques voulues en matière de contributions causales empêche la traçabilité de ce mode de financement et ne permet pas de contredire ceux qui y voient un impôt plus ou moins bien déguisé. Autre équivoque: dans les comptes nationaux, ce mode opératoire range le fournisseur de service dans le secteur des «institutions sans but lucratif au service des ménages» et l’extrait donc du secteur des administrations publiques, voire de celui des entreprises dans le cas où les prix et tarifs appliqués aux utilisateurs couvrent plus de la moitié des coûts. De l’autre côté, les collectivités, des communes en général, allègent leurs propres dépenses en les transformant en subventions, modifiables d’un budget à l’autre. L’écart entre responsabilité publique et production privée ne peut manquer de préoccuper.

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