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Schweizer Steuerpanorama | Von der Gemeinde bis zum Bund, zwischen Gerechtigkeit und Wettbewerb: welche Herausforderungen?

Un aperçu du Panorama des impôts en Suisse pour le public germanophone susceptible de lire en français l’ouvrage du professeur Bernard Dafflon que DP publie comme numéro spécial et comme livre

Vorwort

Seit über fünfzig Jahren ist Domaine Public ununterbrochen erschienen. Ein Beweis der unglaublichen Vitalität, insbesondere, wenn berücksichtigt, dass es sich dabei um eine Zeitschrift handelt, die von einem linken, reformistischen und unabhängigen Standpunkt aus über die schweizerische Aktualität informiert, sie analysiert und kommentiert. Dabei darf auch nicht vergessen werden, dass Domaine Public zum größten Teil durch Milizarbeit der Redaktoren und Redaktorinnen verfaßt wird.

Sich selber treu, also nüchtern und ernsthaft hat Domaine Public beschlossen, den fünfzigsten Geburtstag seiner ersten, ende Oktober 1963 erschienenen Ausgabe mit zwei Initiativen zu feiern, die seinem Zweck entsprechen: veröffentlichen. So ist das Sonderheft „Seit fünfzig Jahren mit Domaine Public in die Zukunftentstanden, das vor einem Jahr online publiziert worden ist.

Zum Zweiten liegt nun das andere Sonderheft vor uns, das aus der hauseigenen, virtuellen Presse stammt. Es geht um die gleiche, Arbeitsweise, nämlich die Lehren aus der Vergangenheit ziehen und die Gegenwart unter die Lupe nehmen, um die Zukunft besser meistern zu können. Es handelt sich diesmal um die Untersuchung eines gesellschaftszentralen und in der Arbeit von Domaine Public ständig wiederkehrenden Themas: den Steuern.

Wir haben das Glück gehabt, mit dem eben in den Ruhestand getretenen Herren Professor Bernard Dafflon, der an der Universität Freiburg den Lehrstuhl für Finanzwissenschaften inne hatte, in Kontakt zu kommen. Er verfügte über die nötige Zeit und die Kenntnisse, um unsern Wunsch zu erfüllen, in einer zugänglichen Untersuchung eine Synthese der Entwicklung des Steuerwesens unseres dreistufigen, föderalistischen Staates in den vergangenen fünfzig Jahren aufzuarbeiten. Dabei sollen insbesondere die zentralen Herausforderungen für die Zukunft unterstrichen werden. Dieser Auftrag erweist sich wegen der Lücken und der Unstimmigkeiten der vorhandenen Statistiken teilweise als unerfüllbar. Trotz dieser technischen Hürden, deren Bedeutung er herausschält, malt Herr Professor Dafflon ein eindrückliches „Schweizer Steuerpanorama von der Gemeinde bis zum Bund – zwischen Gerechtigkeit und Wettbewerb“.

Die Aktionäre, Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen, Freunde und Freundinnen, Leser und Leserinnen von Domaine Public betreiben miteinander dieses bescheidene Unternehmen in der Organisationsform eine AG ohne Gewinnstreben. Sie schenken vorliegende Untersuchung sich selbst und auch der Öffentlichkeit zur Diskussion. Wie alle seit 2007 von der Werkstatt DP erarbeiteten Dokumente und Schriften ist vorliegender Bericht allen virtuell kostenlos zugänglich. Doch die online Verfügbarkeit, die der heutigen Mentalität des Teilens entspricht, sollte nicht zum Untergang der traditionelleren Verbreitung in Buchform führen. Die seit 1963 gepflegte Besonderheit von DP, seine Verweigerung jeglicher Werbung aufzunehmen und sein beinahe vollkommener Verzicht auf Illustrationen, findet mit der digitalen Revolution ihre Bestätigung. Dank des Buchdrucks auf Bestellung wird es möglich, ein Buch in Anzahl der eingegangenen Bestellungen möglichst nahe beim Ablieferungsort zu publizieren. Noch besser: wir können uns den Luxus leisten, eine farbige und eine schwarz-weisse, billigere Ausgabe anzubieten.

Beim Schweizer Steuerpanorama – Von der Gemeinde bis zum Bund, zwischen Gerechtigkeit und Wettbewerb: welche Herausforderungen? handelt es sich keineswegs um eine Gedenkschrift. Es ist ein Nachschlagewerk mit einer anregenden, kommentierten Bibliographie. Wir hoffen, es sei ein klärender Beitrag zu Debatte über die Aufgaben des Staates und deren Finanzierung. Das bei DP Woche um Woche gepflegte Üben der Demokratie möge durch bessere Kenntnisse der Mechanismen von Erhebung und Umverteilung der direkten Steuern und der Kausalabgaben bereichert und befruchtet werden. In einem Land, in dem über die Steuern an der Urne entschieden wird, ist eine solche Information unerlässlich.

Domaine Public
November 2014

Zusammenfassung

Panorama besser als historischer Überblick

Zur Feier des fünfzigsten Geburtstags seines Bestehens hat Domaine Public beschlossen, die Forschung auf einem Gebiet zu fördern, das für die Gesellschaft zentral ist und in seinen eigenen Artikeln immer wieder aufgenommen wird: die Steuern, genauer, die Entwicklung der Steuern während der letzten fünf Jahrzehnten. Doch hat sich herausgesellt, dass die für eine solche Analyse nötigen vergleichbaren und übereinstimmenden Statistiken bis Ende der achtziger Jahre fehlen.

Herr Professor Bernard Dafflon hat den Auftrag dieses sozusagen unmögliche Studienprojekts angenommen und hat eine interessante Alternative zu einer historischen Übersicht vorgeschlagen, er hat sie durch ein «Schweizer Steuerpanorama» ersetzt. Was bei so allgemeinen Betrachtungen eines Gebiets stets vorkommt, geschieht auch bei den Steuern: der Blick wird von den markantesten Punkten gefangen. Auch in der vorliegenden Arbeit konzentriert sich die Aufmerksamkeit auf einige Schlüsselthemen der endlosen Steuerdiskussionen. Auf jeder der drei Ebenen unseres föderalistischen Landes werden sie durch die Beziehung zum Staat geprägt.

Die Themen sind in sechs Kapiteln beschrieben, die auch Analysen und Kommentare enthalten. Diese werden in einem Schlusswort zusammengefaßt und beurteilt. Sie sind durch teilweise unkonformistische Vorschläge ergänzt.

1. Entwicklung der Finanzen der öffentlichen Hand 1990 -2013

Analyse

Die verfügbaren – und brauchbaren – Daten für den Zeitraum von 1990-2013 werden hier aufmerksam geprüft. Es zeigt sich, dass die Regierungen aller drei Ebenen (Eidgenossenschaft, Kantone und Gemeinden) nicht bis zur Krise von 2008 gewartet haben, um sich eine gewisse Haushaltsdisziplin aufzuerlegen. Die Einnahmen decken die Verwaltungskosten. Die öffentliche Hand hat ihre Verschuldung im Griff. Es werden keine gegenwärtigen Kosten auf die kommenden Generationen übertragen. Die geplante Periode der zugestandenen Abschreibungen der Investitionen steht in Beziehung zu ihrer Lebensdauer.

Beurteilung

Durchaus positiv. Die Handhabung des öffentlichen Haushalts führt langfristig zu einem strukturellen Gleichgewicht. Ganz allgemein widerspiegelt die Steuer den «Preis» der dem Steuersubjekt und dem Benutzer erbrachten Leistung. Der Anteil der Steuern des öffentlichen Sektors am Bruttoinlandprodukt bleibt im internationalen Vergleich bescheiden. Dreifache Empfehlungen an Parlamentarier und Exekutivmitglieder: den Schwierigkeiten des Augenblicks nicht weichen, versuchen das Haushaltsgleichgewicht aufrecht zu erhalten, auf Steuersenkungen unter dem Vorwand der guten Konjunktur und ohne Rücksicht auf die strukturellen Bedürfnisse verzichten.

2. Mehrwertsteuer

Analyse

Die 1995 eingeführte Mehrwertsteuer ist die weit wichtigste Verbrauchssteuer in der Schweiz. Der Ertrag dieser Steuer nimmt ständig zu, obwohl ihr Satz im Vergleich zu den europäischen Ländern bescheiden bleibt. Sie wird nur auf Bundesebene erhoben und sollte einzig der Finanzierung des Bundeshaushalts dienen. Doch wurden Vorschläge zur Steuersatzerhöhung mit den Jahren stets an die teilweise Finanzierung einer bestimmten Aufgabe gebunden, die ohne dauerhafte Mitfinanzierung des Bundes nicht hätte erfüllt werden können oder finanziell aus dem Gleichgewicht gefallen wäre wie die Sozialversicherungen oder die Eisenbahninfrastruktur. Diese Gebundenheit wurde auch eingeführt, um den Widerstand der Konsumenten gegen die Erhöhung der Steuerlast zu schwächen.

Beurteilung

Hauptsächlicher Vorteil: die Einnahmen aus der Mehrwertsteuer sind gesichert, wenig konjunkturabhängig und wachsen ständig. Die typisch schweizerische Eigenart der Mehrwertsteuer, die teilweise Gebundenheit ihres Ertrags, die ihr den Ruf eines Mädchens für alles eingebracht hat, ist vermutlich in einem Land, indem das Volk über die Steuern abstimmt, nicht vermeidbar. Eine weitere Notwendigkeit: Das Konzept einer Steuer mit drei Sätzen (normal, reduziert, null) ist beizubehalten. Der Begriff der sogenannten notwendigen Ausgaben, die dem Satz von 0 oder dem reduzierten Satz unterstellt sind, muß so gehandhabt werden, daß diese Steuer nicht allzu sehr auf den Haushalten mit bescheidenem Einkommen lastet.

3. Einkommenssteuer

Analyse

Im Sinne des schweizerischen Föderalismus wird die Einkommenssteuer auf allen drei institutionellen Ebenen – Bund – Kantone – Gemeinden – erhoben. Das bedingt vielerlei Vorschriften, damit vermieden wird, daß eine der drei Protagonisten zum Nachteil der andern den ganzen Steuerertrag an sich rafft. Der Umverteilungscharakter dieser Steuer verlangt nach weiteren Unterteilungen, um die persönlichen Verhältnisse der Steuerpflichtigen und ihr Leistungsvermögens zu berücksichtigen.

Beurteilung

Im Bereich der Einkommenssteuer stimmt der Diskurs nicht in allen Teilen mit der Wirklichkeit überein, insbesondere ist der Anspruch auf Gerechtigkeit nicht erfüllt. Ferner ist ihre Umverteilungswirkung fraglich. Die Steuerabzüge begünstigen die hohen Einkommen, die um so mehr Steuern sparen als sie zu mehr Abzugsmöglichkeiten Zugang haben. Die jüngeren Korrekturen bringen den wenig begüterten Steuerzahlern nichts. Sie sind daher als Strategie einer quasi Vetternwirtschaft zu werten. Die Steuerprogression wird in erster Linie durch die Verteilung der Steuerzahler auf die verschiedenen Einkommensklassen bestimmt nicht etwa durch gewollte Solidarität, von den schädlichen Auswirkungen des andauernden Steuerwettbewerbs überhaupt nicht zu reden. Unter diesen Umständen wird es dringend, ernsthaft zu prüfen, ob nicht ein Systemwechsel nötig wird, durch den zu einer Einkommensbesteuerung mit einem einzigen Satzsteuer vom Typus «flat tax» übergegangen wird. Sie müßte in eine echte, von den Parlamenten öffentlich diskutierte Umverteilungspolitik eingebettet sein und nicht mehr wie heute in einem Brei von Abzügen und Zulagen verschwinden.

4. Die Finanzierung der Sozialversicherungen

Analyse

Der Abgrenzung des weiten Gebiets der Sozialversicherungen folgt eine Analyse der heiklen Aufteilung deren Lasten zwischen den individuellen Beiträgen und der Finanzierung durch die öffentliche Hand. Dann wird die Belastung der Lohnmasse mit den Sozialversicherungsbeiträgeneiner Prüfung unterzogen. Das führt zu den Fragen der Kosten der Arbeit und der Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandort Schweiz aufwirft.

Beurteilung

Dieses wichtige Kapitel wirft unzählige Fragen auf und eröffnet komplexe Perspektiven. Der Sektor der Sozialversicherungen umfasst dermassen viele Systeme, dass Unterscheidungen unerläßlich sind. Insbesondere ist die beruflichen Vorsorge von den andern Versicherungen zu trennen. Die erste beruht auf Kapitaldeckungsverfahren, während die anderen nach dem Umlageverfahren laufen. Eine Untersuchung zur allfälligen Einführung einer «flat tax» muss die Steuergrundlagen des Lohnes sorgfältig prüfen und sie in verschiedenen Szenarien konjugieren. Im übrigen soll die Finanzierung der Krankenkassen unter die Lupe genommen werden, deren Pauschalbeiträge mit zunehmendem Einkommen prozentual sinken, somit eine regressive Wirkung haben. Das gilt auch für die zweite Säule, die mit zunehmendem Alter steigende Beiträge vorsieht, was dem Prinzip der intergenerationellen Solidarität der andern Versicherungen zuwiderläuft.

5. Gewinnsteuer

Analyse

In diesem relativ kleinen Kapitel, das wegen der Unternehmenssteuerreform (URS III) sehr aktuell ist, geht es um den Anteil der Gewinnsteuer an den Einnahmen der Gemeinwesen, der auf jeder Ebene unseres föderalistischen Staatswesen 13 bis 14% beträgt. Ferner werden die Auswirkungen des Steuerwettbewerbs geprüft. Er ist weniger intensiv, als man es sich vorstellt, doch bleibt er zwischen einigen Kantonen und gewissen Gemeinden immer noch recht aktiv.

Beurteilung

Die spontane Annäherung der verschiedenen Steuersätze bei der Unternehmensgewinnsteuer sollte mit der Zeit die Einführung eines «nationalen» Steuersatzes erleichtern. Die Steuereinnahmen würden dann zwischen Bund und Kantonen aufgeteilt, wobei diese verpflichtet würden, den Anteil , der an die Gemeinden weiterfliesst, festzusetzen. Doch wird die Diskussion über um die Herabsetzung der Steuerlast der Unternehmen zweifellos noch lange dauern bevor infolge eines Referendums eine Abstimmung mit ungewissem Ausgang stattfinden wird.

6. Die Kausalabgaben

Analyse

Mit der Erhebung von Gebrauchsgebühren wird das Verursacherprinzip für die Finanzierung gewisser Sektoren eingeführt. Das ist der Fall im Bereich des Umweltschutzes, aber auch mehr und mehr bei gewissen Leistungen der Sozialdienste. Leider gibt es heute noch kaum Finanzstatistiken über die Kausalabgaben. Daher ist eine ernsthafte Beurteilung der «versteckten Privatisierung», die durch Finanzierung nach dem Verursacherprinzip bewirkt wird, nicht möglich. Es stellt sich dabei auch die Frage nach dem Zugang zu diesen Diensten, beziehungsweise der Möglichkeit des Bürgers, sie zu berappen. Es gibt jedoch eine vergleichende Untersuchung über die dreiseitige Finanzierung von Einrichtungen zur Betreuung von Kindern im Vorschulalter, aus der ersichtlich ist, dass sich deren Handhabung in den welschen Kantonen durch eine relativ gute Aufteilung der Kosten zwischen den Benutzern, den Arbeitgebern und der öffentlichen Hand auszeichnet.

Beurteilung

Das Fehlen der nötigen Statistiken und einer gesonderten Erfassung der Kausalabgaben, verhindert, diese Finanzierungsart genau auseinander zu nehmen. Daher kann die These nicht widerlegt werden, nach der es sich dabei um eine mehr oder weniger gut verschleierte Steuer handelt. Ferner führt die volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung den Anbieter, der diesen modus operandi braucht, in der Rubrik «private Organisationen ohne Erwerbscharakter im Dienste der privaten Haushalte» auf. Somit scheidet er aus dem Sektor der öffentlichen Verwaltung aus und sogar aus jenen der Unternehmungen, wenn die für die Benutzer geltenden Preise und Tarife mehr als die Hälfte der Kosten ausmachen. Die öffentliche Hand, im allgemeinen die Gemeinden, senken ihre eigenen Ausgaben, indem sie sie zu Subventionen umkrempeln, die von einem Jahresbudget zum nächsten abgeändert werden können. Das Auseinanderklaffen zwischen öffentlicher Verantwortung und privaten Produktion muss zu denken geben.

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