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Volet d’un programme minimum qui pourrait être proposé par la gauche: trois propositions pour une réforme fiscale

Article paru dans DP 63 du 1er décembre 1966

[La gauche, minoritaire, doit-elle se limiter à une guérilla défensive et gérer les acquis? Pour André Gavillet, le combat politique implique aussi d’oser une vision programmatique détaillée! (Lire cet article en fac-similé.)]

Comment la gauche va-t-elle affronter les difficultés présentes de la politique suisse? Et pour la prochaine législature (1967-1971), que proposera-t-elle? Nous avons dans notre dernier numéro décrit un choix: ou bien elle joue au sein d’une coalition le rôle du parti minoritaire «qui participe loyalement à la gestion, mais qui proteste à chaque fois vigoureusement contre la majorité radicalo-conservatrice-paysanne», (que voulez-vous qu’il fît contre trois?); ou elle pose des conditions à sa participation et présente un programme minimum, qui comporterait des réformes exigibles dans les quatre années qui viennent. Et pour formuler ce choix en d’autres termes, ou elle subit, réfractaire, une majorité centre-droite se consolant avec son petit domaine réservé de gestion (un peu de politique sociale) ou elle impose une politique centre-gauche, ce qui impliquerait de sa part non pas un amollissement, une ouverture à droite, mais au contraire un durcissement, un risque choisi pour obliger les autres partis à vouloir gouverner avec elle et non pas contre elle.

Quel pourrait être ce programme? Dans D.P. 62, nous avions promis d’en développer les principaux chapitres (fiscal, économique, européen). Aujourd’hui nous attaquons le premier, la fiscalité. On nous excusera d’être longs. Mais nous connaissons l’objection traditionnelle: vos positions sont des schémas de théoriciens, vous ignorez le pragmatisme des mœurs helvétiques, manieurs d’abstraction. Laissons donc les scrupules littéraires! Si l’on réclame un programme, il doit avoir un contenu, et ce contenu renvoie à des détails techniques.

Une politique de résignation

La réforme des finances fédérales, ce sujet hante depuis vingt ans, depuis la fin de la guerre, la politique suisse. Bien sûr, chaque pays doit revoir périodiquement ses recettes fiscales. Mais il ne s’agit pas, en Suisse, de mises à jour. Les finances fédérales, révèlent depuis vingt ans une inaptitude à trouver des solutions politiques. Ni la bonne volonté, ni le travail, ni l’imagination n’ont fait défaut: des contingents cantonaux (rejetés par le peuple le 4 juin 1950), au plan Streuli (écarté par le Conseil fédéral en 1956, devant le préavis négatif des autorités, partis et associations consultés). Dès 1958, résignés, peuple et autorités acceptaient des régimes transitoires (comprenant un impôt fédéral direct et un impôt sur le chiffre d’affaires) pour un bail toujours plus long. Aujourd’hui on dispose même d’un long répit constitutionnel, jusqu’en 1974. Las! il faut trouver des ressources nouvelles et dans des conditions difficiles. Le serpent de mer fait à nouveau surface.

Les cadeaux

L’impasse actuelle n’est pas due au seul gonflement des dépenses fédérales, qui croissent et croîtront, et qui, au rythme actuel de progression, nous donneraient, selon la commission Joehr, un déficit d’un milliard et demi en 1974. Mais la caisse est vide parce que les recettes ont baissé, en valeur relative. A chaque renouvellement du régime fiscal, on offrait au contribuable un abattement pour qu’il continuât de payer; le cadeau faisait passer la facture.

Il y eut de petits cadeaux pour petits contribuables et de gros cadeaux pour gros contribuables. A relever notamment la suppression de l’impôt fédéral sur la fortune (1958). Pour le double millionnaire, l’économie d’impôts entre 1954 et aujourd’hui fut de 75,7%. Un bordereau réduit des trois quarts! (Max Weber dans la «Tagwacht», 18.11.1966). Pour celui qui dispose d’un revenu du travail de 80’000 francs, économie de 50% par rapport à 1953.

A ces constatations, il est répondu que: 1. les abattements, tel le dernier de 10%, décidé en 1963, devaient corriger l’effet de la progression à froid (on appelle progression à froid le fait que les salaires nominaux sont augmentés pour compenser la hausse des prix; ils sont alors frappés d’un taux d’impôt plus fort sans que les salaires réels soient augmentés d’autant). Cela est vrai, sauf pour les revenus les plus élevés; ils ont atteint d’emblée le taux-limite; ils plafonnent, la progression ne peut donc plus les pénaliser et la déduction est pour eux bénéfice pur. — 2. Le fisc fédéral devait, dit-on, ménager la matière imposable des Cantons. C’est exact. Sauf que les Cantons n’osent frapper les gros revenus par peur de voir fuir les contribuables riches. Max Weber a pu démontrer que pour des revenus de 80’000 francs, 100’000 francs, 200’000 francs, à Berne, ville fiscalement chère, le taux d’imposition a baissé!

Les comparaisons internationales sont d’ailleurs éloquentes. Toujours tiré de la même source, voici pour des revenus de 100’000 et 200’000 francs, la charge fiscale dans plusieurs pays (les chiffres suisses comprennent l’impôt communal, cantonal, fédéral, moins l’impôt ecclésiastique).

 Charge fiscale en % pour des revenus de
 100’000 fr.  200’000 fr.
 Ville de Berne  24,1  27,3
 Allemagne  33  41
 Angleterre  38  58
 Suède  49  59
 Etats-Unis  27  40

 

On remarquera notamment le sensible ralentissement de la progression en Suisse. A ce tableau, il faudrait joindre celui des charges qui frappent les sociétés. Il serait plus éloquent encore. Nous renvoyons nos lecteurs au Message fédéral, cité dans notre dernier numéro. On y lisait: «… le niveau des impôts en Suisse en général et les privilèges fiscaux accordés par les cantons aux holdings, aux sociétés domiciliées, aux fondations de famille et aux fiduciaires en particulier représentent un attrait fiscal considérable.»

Les privilégiés seraient ingrats s’ils se plaignaient.

A rebours

La politique financière de la Confédération se révèle, avec le recul, funeste à plus d’un titre:

  • elle a en période d’inflation naissante remis dans le circuit de la consommation d’importantes sommes qui accentuèrent le déséquilibre de l’économie.
  • elle a ménagé les gros revenus (pour aujourd’hui éponger le pouvoir d’achat excédentaire des consommateurs) en laissant s’accumuler les tâches collectives à la charge des pouvoirs publics.
  • elle a fait de notre pays une terre d’élection des fuit-fisc internationaux; elle a contribué à notre américanisation liant une frange de notre prospérité à la présence de sociétés financières étrangères, qu’aujourd’hui la Suisse craint d’effrayer comme des poules aux œufs d’or.

C’est beaucoup de défauts; le plus grave: un partage entre la Confédération et les Cantons n’a même pas été trouvé. Nous ne tenons ni un outil économique, ni un outil politique. Il semble donc indispensable qu’une réforme fiscale figurât en tête d’un programme de législature.

Mais que peut-on encore inventer en ce domaine?

Retour au plan Streuli

Aujourd’hui, sur la même matière fiscale, Communes, Cantons, Confédération viennent prélever leur dîme. Pendant longtemps on a espéré pouvoir séparer les domaines de chaque percepteur; la formule était simple: aux Cantons, les impôts directs, à la Confédération, les impôts indirects. Mais ce vieux principe se révéla insuffisant devant les besoins financiers de l’Etat central. Aussi l’idée fut-elle lancée en 1915 déjà, reprise dès 1944, de réserver à la Confédération l’impôt frappant les sociétés; et de laisser à la disposition des Cantons l’impôt frappant les personnes physiques. L’idée fut en 1956 très sérieusement étudiée, nous l’avons dit, puis abandonnée.

Aujourd’hui elle reprend corps. Une seule preuve de cette résurrection. En 1953, M. Max Weber, conseiller fédéral, déclarait devant le Conseil des Etats (Bulletin sténographique, p. 166) à propos de ce découpage fiscal:

«Ce serait une délimitation idéale théoriquement, mais pratiquement irréalisable».

Mais en novembre 1966, il déclarait, dans une interview accordée au journal «Coopération» (19.11.66): «La politique est l’art du possible, et dans l’état actuel des choses, il est exclu de faire une révolution. Tout au plus puis-je envisager l’introduction progressive du programme Streuli.»

Les inégalités cantonales

Le canton de Zoug passe pour un petit paradis fiscal. On se presse dans ses vergers. Il comptait, en 1959, 434 sociétés anonymes; en 1965, elles étaient 1851; les sociétés à responsabilité limitée passaient de 14 à 288. Naturellement, il s’agit avant tout de sociétés étrangères américaines et allemandes. Les sociétés de participations ne paient pas d’impôts sur leur bénéfice à Zoug, privilège qu’accordent la plupart des cantons; un faible impôt sur le capital 0,5°/oo à 1,5°/oo est la seule redevance exigée. En fait le canton compte surtout sur sa part à l’impôt de défense nationale (on sait que la Confédération rend le 25% de la recette aux Cantons). L’impôt cantonal et communal n’est plus à Zoug et dans quelques autres cantons un impôt, c’est un appeau. Par sa modicité il attire les sociétés étrangères; une fois qu’elles sont installées, le bénéfice est pris sur la ristourne fédérale.

Zoug ayant réussi son coup, d’autres cantons voulurent faire mieux. Les villes de Sarnen, Stans, Glaris, Bellinzone offrent des avantages supérieurs encore. Qu’on se réfère aux excellentes statistiques, de la charge fiscale en Suisse, 1965. On verra que dans plusieurs régions on ne cherche plus à imposer les sociétés, mais à les charmer. Quand se discutait le plan Streuli, en 1956, avant notre américanisation, ce phénomène était peu sensible encore; aujourd’hui il est insupportable. Même les sociétés anonymes ordinaires jouissent de cantons à cantons d’avantages exceptionnels. Une société au capital social et aux réserves ouvertes de 1 million, qui réalise un bénéfice net de 50’000 francs s’en tire avec 8’238 francs à Zurich, moins encore à Genève, moins encore à Fribourg. Mais avec 500’000 francs de bénéfices, on laisse moins de plumes à Altdorf, à Zoug, à Glaris, à Lausanne. Les taux restent bas; ils n’excèdent pas quelque 25%. En revanche, choisissez au hasard une société américaine dont le siège est aux Etats-Unis et qui paie selon les taux américains; par comparaison on appréciera les «faveurs» suisses; nous piquons une fiche, la General Foods Corporation; elle a en 1964 réalisé un bénéfice de 179 millions de dollars; elle en a cédé 95 à l’impôt.

Passons enfin sur les privilèges des sociétés dans la présentation de leur comptabilité!

Devant ces faits, il importe de reprendre la discussion de 1956. D’où cette première proposition pour une réforme fiscale:

Seule une fiscalité directe, uniforme sur l’ensemble du territoire, placée entre les mains de la Confédération exclusivement, permettra d’imposer en Suisse aux sociétés les normes fiscales (taux d’environ 40%) des pays au développement semblable au nôtre. Du même coup, en rendant la Confédération libre de décider du niveau de l’impôt et des amortissements, on lui confierait un moyen efficace d’influencer le développement de l’économie.

L’Icha

L’impôt sur le chiffre d’affaires suscite beaucoup de polémiques. Mais que d’informations contradictoires à son sujet. Il charge le consommateur, disent les uns; il frappe aussi les investissements, les industries d’exportation le paient, disent les autres.

Et l’on se renvoie la balle. Quelle sous-information sur un sujet pourtant central de la politique.

L’ICHA apparaît pourtant comme aussi vieilli et inadapté que l’impôt direct. Son principal défaut est de ne pas être progressif. Vous le payez toujours proportionnellement à votre dépense. Or il serait juste que les dépenses de luxe, insolentes ou somptuaires, soient durement taxées. Le système suisse (un seul taux d’imposition pour toutes les marchandises, prises chez le «grossiste», et qui ne sont donc frappées qu’une fois avant d’atteindre le consommateur) est incapable de faire payer la richesse ostentatoire. Certes, jusqu’en 1958, nous avons connu l’impôt de luxe. L’énumération de ce luxe-là devint vite ridicule (articles de parfumerie, cosmétiques, vins mousseux, films, appareils photographiques et de projection, tapis d’Orient, orfèvrerie, bijouterie, fourrures, gramophones, disques et appareils radio). Tout le monde s’y mit pour dénoncer cet arbitraire. Le professeur Marbach dissertait (Luxus und Luxussteuer) pour déterminer si le pain était un luxe par rapport aux röstis, dans la campagne bernoise. 400’000 pétitionnaires avaient plus simplement fait savoir qu’ils ne voulaient plus de cet impôt. Le Conseil fédéral s’inclina.

Il ne lui restait donc qu’un seul moyen d’établir une certaine progressivité dans l’impôt indirect, en exonérant des produits de première nécessité: alimentation, livres, médicaments, etc.

Et lorsqu’il a besoin de ressources nouvelles, le Conseil fédéral, ne pouvant augmenter trop l’impôt indirect, dont le taux rigide s’applique mal à la diversité des situations, limite alors la liste des produits francs de taxe; il réduit donc la progressivité de cet impôt en frappant des articles de première nécessité et en mettant sur le même pied consommateurs pauvres et riches. La virulente réaction de l’opinion publique contre la nouvelle taxation du savon, des médicaments et des livres montre combien sont ressenties l’inefficacité et l’injustice du système.

Le problème de l’impôt indirect est de frapper la consommation denmanière différenciée. Qui est riche dépense beaucoup et parfois luxueusement; il est consommateur, gros consommateur. Ce n’est pas lui qui a besoin d’être protégé. Un impôt de consommation ou un impôt à la dépense est donc légitime, et même avantageux parce que prélevé à la source, à une condition: c’est qu’il soit progressif, épargnant les modestes revenus dépensés, frappant les gros revenus dépensés. Est-ce possible sans tomber dans une arbitraire distinction entre objets dits courants et objets de luxe?

La T.V.A.

L’ensemble de l’Europe fait un autre raisonnement que nous. Elle connaît et perfectionne un type différent d’imposition indirecte: la taxe sur la valeur ajoutée. Le modèle le plus récent a été mis au point par les Français (adopté le 23 décembre 1965 par l’Assemblée nationale française).

Quelle différence avec notre ICHA? Les spécialistes disent que l’ICHA est «monophasique». Autrement dit, il ne frappe qu’une fois, au stade du «grossiste» (qui n’est pas nécessairement celui qui vend en gros, mais laissons les détails!). La TVA, en revanche, frappe un produit à chaque phase de sa transformation, en fonction de la valeur ajoutée soit par la production, soit par la commercialisation. C’est ainsi que les transports, les services, la distribution sont aussi atteints par la T.V.A. (voyez en annexe une illustration simple du mécanisme de perception de cet impôt). Les avantages du système sont les suivants:

  • Il est souple, car il frappe toute plus-value. Partout où la rationalisation diminue les marges, la taxe est moins forte. Quand la marge est forte soit à cause d’une mauvaise gestion, soit parce qu’il s’agit de produits de luxe, la T.V.A. est plus lourde. En suivant de près la transformation du produit, cette taxe devient le stimulant d’une économie plus rationnelle.
    Son application, qui n’est pas plus compliquée que notre ICHA, exige en outre une généralisation de la comptabilité industrielle, qui est indispensable à toute planification moderne.
  • Il permet de faire intervenir plusieurs taux; il y en a quatre dans le système français. Lorsqu’il s’agit de secteurs de luxe, on peut envisager un 25%. Le taux normal français est de 16,6% (mais précisons, une fois encore, que ce taux ne frappe pas l’ensemble du produit, mais la seule valeur ajoutée). Ainsi peut être résolue une véritable progressivité de l’impôt indirect.
  • La TVA est conçue de telle manière que les taxes sur les investissements et sur les matières premières des industries d’exportation sont remboursées. Elle fonctionne donc comme une prime à l’exportation; dans l’Icha, les agents de production ne sont pas exonérés; d’où un désavantage par rapport à nos concurrents, léger, il est vrai, vu la faiblesse des taux en Suisse.
    Ces qualités sont si évidentes que les doctorants de Saint-Gall, dans leur étude sur une nouvelle politique économique suisse, se sont fortement prononcés pour un impôt indirect différencié. Ce ne sont pourtant pas des gauchisants!

L’heure européenne

Nous consacrerons une étude particulière aux problèmes européens. Mais, en 1966, l’Europe toujours est présente quand on examine un problème national. C’est tout particulièrement le cas ici. Le système TVA devra s’appliquer dans l’ensemble de la Communauté européenne. La date limite proposée est celle du 31 décembre 1969. D’autres Etats, les nordiques et l’Autriche l’étudient aussi.

Il serait bien absurde qu’en Suisse, entre la droite et la gauche, s’engage une bataille dite de principe pour ou contre l’ICHA quand ce système est dépassé. Pourquoi serait-il défendu par les industries d’exportation défavorisées par rapport à leurs concurrents; pourquoi serait-il défendu par les consommateurs quand il ne permet pas une véritable taxe progressive sur les dépenses. Economiquement et socialement, il ne nous intéresse plus. Qu’on se mette à l’heure européenne!

Les «marchandages»

Nul groupe politique ne pourra dans les circonstances présentes imposer seul ses vues. Or, on voit bien ce que recherche la droite: élargir l’actuelle inadéquate fiscalité indirecte et sauver le taux de faveur de la fiscalité directe, en invoquant le sacro-saint fédéralisme. Qu’on lise les études des banques suisses à ce sujet, ou la C.P.S. On y ressort des cartons de vieilles études (1956) du professeur Keller sur l’incidence de l’ICHA, afin de défendre le présent système; c’est le même professeur qui, cette année encore, tenait une conférence devant le Rotary Club de Saint-Gall pour «démontrer» que la Suisse n’était pas pour les sociétés financières une oasis fiscale! En octobre, la Banque populaire suisse a consacré un de ses cahiers pour célébrer le 25e anniversaire de l’impôt indirect; la conclusion est: qu’il ne saurait être affiné, c’est-à-dire rendu plus progressif. Statu quo! Tel est le point de vue logique des privilégiés. Or ils ne seront pas majoritaires devant le peuple. La structure que nous proposons: plan Streuli + TVA, peut séduire d’autres milieux que la gauche. L’industrie perdra ses privilèges fiscaux par une imposition uniforme et forte, quoique non supérieure à la moyenne européenne. En revanche la TVA la rendra plus compétitive sur le marché européen et mondial. C’est donnant donnant. La gauche gagne un régime fiscal sans sous-enchère pour les sociétés, un impôt indirect véritablement progressif. Mais elle devrait dans la logique de ce système admettre que la Confédération renonce à l’impôt direct sur les personnes physiques au profit des Cantons. La concession au fédéralisme semble de taille. Cela demande quelques explications. Dernier volet de la réforme.

L’impôt direct sur les personnes physiques

En 1956, la gauche refusa le plan Streuli parce que les Cantons n’étaient pas en mesure de récupérer pour eux-mêmes la manne qu’abandonnait la Confédération. Il y aurait donc eu cadeau aux gros revenus. Aujourd’hui la situation serait différente. Si une TVA bien différenciée était introduite, les gros revenus dépensés seraient frappés par un impôt indirect progressif sans fraude possible. Mais surtout les Cantons se trouvent placés dans d’autres conditions. La progression à froid pèse lourdement sur les salaires petits et moyens. Les gros revenus, eux, ont le plus souvent atteint le plafond où la progression cesse: un réaménagement est devenu nécessaire. Genève s’y est mis. D’autres suivront. La récupération par les Cantons de l’impôt fédéral direct ne sera pas après 1966 négligée. La révision des lois cantonales de toute façon nécessaire en sera facilitée. Resterait une dernière précaution à prendre. La disparité des régimes cantonaux n’est choquante que lorsqu’il s’agit des gros revenus et des grosses fortunes capables eux de faire jouer le chantage au déménagement fiscal.

Les mesures prises sont aujourd’hui insuffisantes. Les forfaits subsistent; les concordats sont mal appliqués ou insuffisamment généralisés. C’est pourquoi il devrait être prévu qu’en ce qui concerne les gros revenus, les accords passés par une majorité de Cantons (sur les limites de la progression par exemple) devraient avoir, à leur demande, force obligatoire pour tous par décision de la Confédération; c’est le vieux principe appliqué dans notre législation sur le travail; la Confédération n’intervient que pour empêcher les gâches-salaires de sévir. Elle fera de même pour empêcher les Cantons flatte-fortune de saboter les efforts des autres.

Urgence des réformes

Malgré la longueur de cet article, nous n’avons pu entrer dans les détails, discuter point par point, parler de la péréquation financière intercantonale, etc. Il ne s’agit que d’une introduction approximative. On nous objectera que de tels projets soulèvent de si empêtrantes difficultés qu’on ne peut songer à les introduire avant longtemps. En fait il s’agit d’un problème politique. Cette réforme, certes, n’est pas possible demain, mais elle peut être réalisée lors de la prochaine législature, à condition qu’on réserve la notion d’urgence pour activer les réformes profondes et non pas pour faire passer, au nom de la raison d’Etat, les palliatifs immédiats. Les exigences de notre développement et la pression de l’Europe nous obligent à agir. Aussi pour imposer ces réformes, il faut refuser d’abord toutes les mesures provisoires, tant que l’accord n’aura pas été arraché sur un programme minimum. En disant non à l’actuelle politique de droite, en bloquant le système, la gauche peut manier le forceps de cet accouchement.

Or le projet que nous mettons aujourd’hui en discussion nous semble capable d’intéresser, pour une discussion préalable, une majorité politique future qui grouperait: la gauche, les fédéralistes pour qui le fédéralisme n’est pas défense des privilèges, et ceux qui veulent adapter notre pays à l’évolution européenne.

Annexe: Comment calculer la TVA

Dans une excellente étude de la Banque populaire suisse (janvier 1965) sur «Les impôts et la concurrence dans les échanges internationaux», un schéma illustre par un exemple numérique la différence entre la calculation de l’impôt sur le chiffre d’affaires et celui de l’ICHA. Le taux supposé est de 10% dans les deux cas. Dans le système TVA, de manière pratique, on prend le 10% du prix de vente, mais comme on ne paie pas l’impôt précédent, on déduit le 10% du prix d’achat.

tableau-annexe

Imaginons qu’une société concurrente de finissage technique livre des produits plus chers de 100 francs. Elle paiera 10 francs de plus d’impôts; certes, elle les incorporera à son prix de vente, mais son incapacité concurrentielle sera soulignée par l’impôt.

Ajoutons que si la T.V.A. est un système remarquable, l’application française n’est pas exempte de critiques: non-exonération des denrées de première nécessité.

Enfin, nous tenons à rappeler les articles de M. Oulès, professeur à l’Université de Lausanne, sur l’impôt à la dépense. La création d’un tel impôt, à l’exclusion de tout autre, paraît aujourd’hui encore utopique, en revanche les considérations économiques sur les investissements, l’épargne et l’impôt écrites avant 1960 ont été remarquablement confirmées par les événements. Se référer aux deux articles suivants: «Revue économique et sociale», juillet 1959 et «Revue de droit administratif et fiscal», octobre 1958.

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