Conseil fédéral : Un équilibre de funambule

Le 10 décembre dernier devant l’Assemblée fédérale, les chefs des groupes parlementaires ont multiplié les déclarations d’allégeance au principe de concordance. Belle unanimité, d’autant plus facile à réaliser qu’elle a porté sur un mot vidé de tout contenu substantiel, réduit à la plus simple expression des ambitions des partis gouvernementaux : conserver ou conquérir des sièges au sein du Conseil fédéral. C’est au nom de la concordance que les deux magistrats socialistes sortants ont connu une brillante réélection, que l’UDC a revendiqué et obtenu deux sièges, que les démocrates-chrétiens ont tenté en vain de maintenir leurs positions.
Cette conception étriquée de la concordance, réduite à un partage du pouvoir exécutif respectueux des forces en présence, n’est qu’une pâle caricature des équilibres qui caractérisent depuis un demi-siècle la démocratie helvétique. Ces équilibres se sont d’ailleurs progressivement construits. A l’origine, la Suisse moderne adopte le modèle majoritaire, solidement tenu en mains par les radicaux. Il faudra un siècle pour que s’impose la démocratie de concordance, un modèle qui privilégie la négociation et la recherche du compromis, la coopération entre les principales forces politiques et économiques. La dimension économique de la concordance précède d’ailleurs sa composante spécifiquement politique. Dès 1947, la Constitution reconnaît aux organisations économiques un droit de participation dans le processus de décision – c’est la fameuse procédure de consultation -, alors que la formule dite magique associe les grands partis au Conseil fédéral au pro rata de leur force depuis 1959 seulement.
Ce passage progressif de la démocratie majoritaire à la démocratie de concordance ne résulte pas d’une sagesse particulière des élites politiques helvétiques. Elle est le fruit de contraintes institutionnelles. Le fédéralisme tout d’abord, qui oblige l’Etat central à composer avec des cantons disposant d’une large autonomie. Le référendum législatif ensuite, qui depuis 1874 permet la remise en cause populaire des décisions parlementaires. Le scrutin proportionnel enfin, introduit en 1919, qui empêche la domination d’un seul parti.
La concordance ne se résume donc pas à une simple représentation proportionnelle au sein de l’exécutif. Elle imprègne tout le processus de décision, du stade préparatoire à la phase parlementaire, de manière à ce que les décisions ne suscitent pas l’opposition d’un acteur susceptible de les mettre en échec. Parce qu’elle est le parfait inverse de la concurrence, la concordance implique la coopération au sein du collège gouvernemental comme du Parlement, entre l’exécutif et le législatif, et entre ces derniers et les organisations socio-économiques. Pour qu’aboutissent des solutions de compromis, aucun acteur ne peut à lui seul empocher la mise, comme dans le modèle majoritaire, et personne ne doit se sentir systématiquement perdant. C’est pourquoi la concordance ne peut survivre à une politique des blocs qui verrait un camp imposer durablement ses vues ; elle suppose des alliances variables qui offrent tour à tour des gains aux partenaires.