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Débat: Le service public dans la tourmente

Le mouvement de libéralisation, qui affecte en particulier le secteur des télécommunications, des énergies de réseau et des chemins de fer, remet en cause la notion traditionnelle du service public. Les bouleversements en cours provoquent une inquiétude justifiée au sujet de l’emploi et des conditions de travail des agents, mais aussi de la qualité et de la pérennité des prestations, et suscitent même des craintes identitaires. Des raisons suffisantes pour ouvrir le débat. Mais avant tout il s’agit de clarifier les concepts.

La notion de service public est servie à toutes les sauces. Pour défendre une corporation qui craint de perdre des avantages, pour justifier une intervention de l’Etat, pour faire accepter un budget déficitaire, pour préserver l’intérêt national ou assurer la cohésion sociale. Mais au fait, de quoi s’agit-il ? Assimilé à l’Etat, le service public est souvent confondu avec la fonction publique et le monopole d’une activité.
La notion est difficile à cerner et varie dans l’espace et dans le temps. Aujourd’hui en France le service public représente l’un des piliers de l’idée républicaine, l’expression de la souveraineté étatique au service de l’intérêt général. Or paradoxalement, c’est la monarchie qui édifie les premiers réseaux Ð postes, routes, canaux, ponts Ð au service de la construction du territoire national : ces infrastructures contribueront à la constitution de la nation.

Contre la logique marchande

Mais c’est à la fin du 19e siècle seulement qu’apparaît le concept juridique de service public, instrument de l’Etat qui, de garant de l’ordre, se mue en acteur du développement économique et du progrès social. L’idéologie du service public se précise alors. L’Etat est conçu comme la puissance tutélaire de la société et le protecteur des individus. Dans sa poursuite du bien commun, il garantit plus de justice, d’égalité et de liberté. Le service public surpasse la gestion privée dans la mesure où il ne vise pas le profit et recherche l’efficacité sociale. Il supplée aux défaillances du marché : « Les mécanismes normaux d’échange et de formation des prix ne peuvent jouer correctement, compte tenu de la nature de certains biens, ou aboutissent à des conséquences nuisibles, du fait de la structure du marché (concurrence imparfaite, situation de monopole, existence de biens publics, insuffisance de la demande, etc.) ; la réalisation de l’optimum économique implique que la collectivité prenne en charge la production de ces biens et les soustraie à la logique marchande. »*

Sur la notion d’intérêt général

Dans son acception large, le service public comprend toutes les activités présentant un intérêt public et exercées par une personne publique ou une personne agissant pour le compte de l’Etat, et soumises à un régime juridique particulier. Il s’ensuit que le service public est au service du public et que sa définition dépend d’un processus démocratique. Dans une perspective économique, le service public supplée aux carences du marché ; il permet la gestion du long terme et le financement d’investissements lourds, la préservation d’un bien rare, la gestion de l’espace. Il traduit une situation de monopole naturel lorsqu’il contribue à un optimum économique : ainsi il est préférable d’avoir un seul réseau d’eau potable, d’électricité, de téléphone sur un territoire donné. L’Etat peut assurer lui-même le service ou le déléguer à un opérateur public, privé ou mixte sur la base d’un mandat. Enfin le service public vise une efficacité sociale dans la mesure où il contribue à la cohésion du pays.
Le contenu du service public varie avec le temps puisque l’intérêt général relève d’une définition politique. De même que varient les principes de base auxquels obéit le service public : égalité Ð mêmes conditions faites à tous les usagers Ð, continuité Ð garantie d’un fonctionnement régulier Ð, adaptabilité Ð les règles de fonctionnement doivent pouvoir être modifiées en tout temps par l’autorité.
La conception du service public s’enracine profondément dans l’histoire des Etats-nations. Si partout en Europe le service public recouvre de fait les mêmes activités, le rôle attribué à l’Etat varie fortement selon les pays. Pour l’Europe latine, en particulier la France, l’Etat définit et crée le service public. En Europe du Nord par contre, la référence à l’Etat est beaucoup moins forte : la nécessité du service public est certes reconnue mais l’Etat dispose du seul pouvoir de régulation ; il veille à ce que les prestations soient fournies mais il ne les produit pas lui-même. La Suisse se trouve dans une situation intermédiaire. Etat fédéral, elle laisse une large place aux collectivités locales dans la fourniture de prestations de service public. Le développement de ce dernier fut plus tardif et moins prononcé que chez nos voisins. Néanmoins, les grandes régies créées au titre du développement économique ont contribué de manière décisive à la formation de la conscience nationale d’un pays culturellement très divisé.
Dans un prochain article, nous examinerons les critiques adressées au service public, les risques d’une approche exclusivement économique et les pistes susceptibles de contribuer à sa rénovation. jd

*Pierre Bauby, Le Service public, éd. Flammarion, Paris, 1997.
A lire aussi : Du monopole à la concurrence, sous la direction de Mathias Finger, Serge Pravato et Jean-Noël Rey, éd. Loisirs et pédagogie, Lausanne, 1997.

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