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Fonction publique: Le statut donne l’illusion de la sécurité

Dans l’ensemble du pays et au niveau fédéral, le statut de fonctionnaire est remis en question.Plus adapté à un état moderne, son abandon bénéficiera à toutes les parties.

Berne, de nombreux cantons et communes ont révisé leur législation sur le personnel ou sont en train de le faire. Au centre des réformes, l’abolition du statut de fonctionnaire. Attaque frontale contre la fonction publique ou adaptation indispensable à la fois à l’amélioration des performances de l’État et des conditions de travail de ses employés ? Tout dépend du contenu des réformes.

Une conception dépassée

Le terme « serviteur de l’État » exprime bien le rôle du fonctionnaire tel qu’il a été pensé dans le cadre de l’État classique. Intégré dans une hiérarchie rigide, le fonctionnaire exerce l’autorité publique en appliquant la loi et rien que la loi. En contrepartie, il se soumet à une stricte discipline que traduit le devoir d’obéissance et de fidélité. Dans ce cadre, le droit de grève ne trouve pas de place.
Cette conception, née dans le contexte d’un État qui se borne à maintenir l’ordre et à assurer la sécurité intérieure et extérieure, n’est à l’évidence plus adaptée aux caractéristiques de l’État moderne. Aujourd’hui, ce dernier est d’abord un fournisseur de prestations les plus diverses, et la majorité de ses employés n’exercent plus de fonctions d’autorité. D’une infirmière et d’un enseignant, on n’attend pas d’abord qu’ils observent scrupuleusement le règlement mais qu’ils se montrent efficaces et entreprenants. Le public exige de l’administration des services de qualité, constamment adaptés à des besoins qui changent rapidement. Et même lorsqu’il veut affirmer son autorité de puissance publique, l’État se voit contraint de prendre en compte les intérêts en présence, d’arbitrer et de négocier. C’est dire que les collectivités publiques ont besoin de personnel qualifié et mobile auquel elles se doivent d’accorder une large autonomie d’action et des possibilités de formation continue.

Un statut source d’inégalité

Sous l’angle des droits et des avantages, la fonction publique est loin d’être homogène. Ë côté des fonctionnaires nommés, on trouve, toujours plus nombreux, des employés et des auxiliaires au statut beaucoup plus fragile. Ë la Confédération, 70 % des salariés seulement sont fonctionnaires, à Zurich à peine plus d’un tiers et dans le canton de Vaud environ 50% à fin 95.
Le tableau des fonctions, pléthorique Ð plus de 300 au niveau fédéral, environ 1300 dans le canton de Vaud Ð ne suit pas l’évolution des professions et l’évaluation des postes ne traduit que très partiellement les qualifications nécessaires réellement exigées de leurs titulaires.
Les révisions législatives en cours visent toutes à instituer un contrat de travail unique, à alléger les prescriptions et à les assouplir en déléguant de larges compétences au pouvoir exécutif.
Ë l’avenir, les employés de l’État se verront proposer un contrat de droit public à durée indéterminée, c’est-à-dire dénonçable en tout temps par les parties. L’employeur public ne pourra pas pour autant agir de manière arbitraire. Selon le projet fédéral soumis cet été à la consultation, le licenciement n’est possible que pour :
¥ manquements répétés ou persistants dans l’exécution du travail ou dans le comportement, après avertissement préalable écrit ;
¥ compétences insuffisantes ;
¥ impératifs économiques ou d’exploitation, si l’employeur ne peut proposer à l’intéressé un autre travail.
Les lois actuelles, fédérale comme cantonales, fourmillent de détails désuets et tatillons. Plus de 70 articles pour le statut des fonctionnaires fédéraux, 400 articles dans la législation zurichoise. Une plus large délégation au gouvernement devrait ouvrir un champ nouveau pour la négociation de conventions collectives, une chance pour les organisations du personnel qui ne peuvent plus guère compter actuellement sur la sollicitude des parlements.

Des avantages en échange de la flexibilité

Cette nouvelle flexibilité, pour être acceptable par le personnel, doit offrir à ce dernier des garanties et des avantages. La modernisation du statut des fonctionnaires ne peut se concevoir que dans le cadre d’une réforme de l’administration portant sur une réduction drastique de la hiérarchie et l’attribution de responsabilités accrues aux agents de l’État. Par ailleurs l’État employeur se doit d’offrir à ses employés une formation continue de qualité pour faciliter la mobilité professionnelle et accroître l’efficacité de son action. Cette exigence de qualité contribuera à améliorer la satisfaction des employés et à leur ouvrir des perspectives de carrière. Elle s’appuiera sur l’évaluation systématique et mutuelle du travail Ð les responsables par leurs subordonnés et vice-versa Ð et des prestations fournies. Enfin, la mise en place d’instances de recours paritaires permettra d’éviter les décisions arbitraires de la hiérarchie.
La réforme du droit de la fonction publique offre aux organisations du personnel une occasion de faire valoir leurs revendications. Dans plusieurs cantons alémaniques, ces dernières ont contribué de manière significative à cette réforme ; à Zurich, le Grand Conseil a même adopté la nouvelle loi à l’unanimité. Pourquoi cette démarche ne serait-elle pas possible sur les bords du Léman ? En s’arc-boutant sur un statut périmé et illusoirement protecteur, les fonctionnaires vaudois et genevois risquent fort, à terme, de se trouver les mains vides. jd

Un héritage monarchique
Contrairement aux pays qui nous entourent, la Suisse n’a jamais connu le statut de fonctionnaire, nommé à un emploi permanent, titularisé dans un grade et promis à faire carrière. Cet héritage des monarchies qui se sont ainsi dotées d’un corps de fonctionnaires dévoués Ð la sécurité contre l’obéissance Ð est étranger à la tradition républicaine et démocratique de notre pays.
C’est pourquoi l’administration publique en Suisse relève d’un régime de fonctions auxquels les employés sont nommés pour une période administrative. Seules exceptions, Vaud et Genève pratiquent la nomination à vie : en ce sens, ils sont les plus prussiens des cantons. La nomination à vie ne représente pourtant pas une garantie absolue : conduite inadéquate ou suppression de poste peuvent justifier un licenciement. Mais la procédure est si lourde qu’elle décourage une hiérarchie qui préfère ne pas faire de vagues.
Encart
à lire aussi sur ce sujet l’article paru dans DP 1298 qui traite des origines de la fontion publique.

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