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Votation du 17 juin: l’initiative de l’ASIN aurait pour seule conséquence une multiplication des scrutins sans intérêt

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Photo rytc (licence CC)

L’initiative de l’ASIN sur les traités internationaux donne en partie lieu à un faux débat. De manière habile, ses partisans pointent du doigt l’influence croissante des traités internationaux sur l’ordre juridique interne de la Suisse.

Ce phénomène est incontestable. La mondialisation de l’économie entraîne des relations plus étroites entre les Etats. La Suisse est membre de plusieurs organisations internationales – tels le Conseil de l’Europe ou l’Organisation des Nations Unies – dont l’une des activités majeures est l’élaboration de nouveaux accords internationaux. Enfin, la Confédération ne participe pas à un espace juridique européen commun par le biais de l’UE ou de l’EEE, ce qui la contraint à régler ses relations étroites avec les pays qui l’entourent par des kyrielles d’accords.

Sur un plan démocratique, il n’y a pas de raison que ces traités internationaux échappent au contrôle du Parlement et – cas échéant – à celui du peuple. Rien ne justifie de priver le souverain et ses représentants de leurs prérogatives sauf s’il a choisi lui-même de les déléguer. Le Conseil fédéral l’a appris à ses dépens lorsqu’il a de manière choquante passé par-dessus le Parlement pour régler avec les Etats-Unis le différend fiscal concernant les clients d’UBS.

Mais, comment déterminer quels traités internationaux doivent être ratifiés par le Parlement, voire faire l’objet d’un vote populaire? La question n’est pas nouvelle. Le cercle des accords internationaux qui doivent être ratifiés par le Parlement et qui peuvent, et dans certains cas doivent, être soumis au peuple s’est considérablement élargi ces dernières décennies. En 1977, une révision constitutionnelle a notamment étendu le référendum facultatif à tous les traités internationaux «entraînant une unification multilatérale du droit» et a introduit le référendum obligatoire pour l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales. Depuis 2003 et la réforme des droits populaires adoptée après la nouvelle Constitution, l’article 141 prévoit que tous les traités internationaux qui contiennent des dispositions d’importance équivalente à celles d’une loi fédérale doivent être sujets au référendum facultatif.

Le droit constitutionnel autrefois déficient a donc été corrigé. On ne peut plus prétendre que le droit international s’appliquant à la Suisse est négocié dans des salons bruxellois à l’abri du contrôle du Parlement et du peuple. Si la ratification d’un traité international est politiquement contestée, les opposants peuvent déjà la soumettre au peuple s’ils récoltent les signatures nécessaires. Ainsi, toutes les récentes conventions de double imposition signées par la Suisse qui élargissent la notion d’entraide sont sujettes au référendum facultatif. Le contrôle démocratique existe donc bel et bien: que cet instrument n’ait été que peu utilisé – pas plus d’une dizaine de fois depuis 1977 – démontre que la politique internationale de la Suisse est peut être plus consensuelle que ne veut le faire croire l’ASIN.

L’adoption de l’initiative n’aurait d’ailleurs aucune conséquence sur le cercle des traités internationaux pouvant être soumis au vote populaire. Elle ne ferait que décréter pour certains d’entre eux un vote obligatoire là où il n’est actuellement que facultatif. En droit interne, c’est un critère formel qui détermine le type de contrôle populaire dont une norme fait l’objet: les révisions de la Constitution sont toutes soumises au vote à la double majorité (référendum obligatoire) tandis que les révisions de la loi ne sont soumises au souverain que si 50’000 signatures sont recueillies (référendum facultatif). Cette hiérarchie formelle n’est pas toujours équivalente à l’importance matérielle de la question: le peuple et les cantons se sont par exemple prononcés sur la question de la suppression de l’approbation de la création d’évêchés, qui figurait dans la Constitution et donc soumise au référendum obligatoire, mais pas sur le nouveau Code pénal, de rang législatif et donc seulement sujet au référendum facultatif, lequel n’avait pas été demandé.

Certains cantons ont dans l’histoire passablement étendu le champ d’application du référendum obligatoire en soumettant d’office au vote certaines lois ou certaines dépenses décidées par le Parlement. Ces expériences se sont souvent soldées par des déceptions. En effet, l’extension du référendum obligatoire multiplie le nombre des objets soumis au vote qui sont dépourvus d’enjeux et de contestations politiques. Au final, la démocratie semi-directe n’en sort pas gagnante. Ainsi, le constituant vaudois de 2003 avait supprimé le référendum financier obligatoire réintroduit quelques années auparavant après que quelques votations aient enregistré des participations misérables. La suppression du vote obligatoire sur les dépenses n’a pas empêché les citoyens vaudois de refuser en 2008 le crédit d’étude pour le très contesté Musée cantonal des Beaux-Arts à Bellerive, le référendum ayant sans peine récolté les signatures nécessaires.

Si elle était adoptée le 17 juin, l’initiative de l’ASIN aurait pour principal effet de provoquer des scrutins supplémentaires sur des textes ne souffrant aucune contestation politique. Loin d’améliorer le contrôle démocratique sur les traités internationaux, elle risque de désintéresser le peuple de ses compétences. Donner la parole au peuple, oui, mais lorsqu’il la demande!

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