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Les particularités de l’initiative pour l’élection du Conseil fédéral par le peuple

Avec la proposition de l’UDC, le diable est dans le détail. Plongée explicative

Photo Patrik M. Loeff
Photo de Patrik M. Loeff (licence CC)

L’UDC a fini, moins d’un mois avant l’échéance du délai, par récolter le nombre de signatures nécessaires à l’aboutissement de son initiative pour l’élection du Conseil fédéral par le peuple. Ce vieux serpent de mer du droit constitutionnel suisse reviendra donc devant les urnes.

Les arguments pour ou contre une élection populaire du gouvernement sont connus, celle-ci faisant débat depuis la création de l’Etat fédéral (DP 1855).

Intéressons-nous plutôt aux modalités particulières prévues par le texte déposé au début de l’été, qui n’ont curieusement guère suscité l’attention. Font débat le moment de l’élection du gouvernement, le mode de scrutin, la garantie de représentation des régions francophones et italophones ainsi que l’élection à la présidence de la Confédération.

Si l’initiative est acceptée, le renouvellement du Conseil fédéral aurait lieu «en même temps que le Conseil national» (l’élection du Conseil des Etats obéissant à des règles cantonales). Il faut probablement interpréter cette phrase en ce sens que le premier tour de l’élection aurait lieu en même temps que l’élection du Conseil national à la proportionnelle qui se déroule en un seul tour. Actuellement, les membres du gouvernement sont élus par l’Assemblée fédérale après le renouvellement intégral du Conseil national (art. 175 Cst). Une élection simultanée changerait la donne: on ne pourrait exclure que les deux élections donnent des résultats différents. La plupart des cantons prévoient toutefois une élection simultanée de leur parlement et de leur gouvernement.

L’élection populaire du Conseil fédéral aurait lieu selon le système majoritaire à deux tours, la Suisse formant une seule circonscription électorale. Attention toutefois à la manière de calculer la majorité permettant à un candidat d’être élu au premier tour de scrutin. Elle se fonderait sur le nombre de suffrages exprimés et non pas sur celui des bulletins valables. Dès lors que tous les suffrages ne sont pas nécessairement exprimés (les listes pour l’élection ne comportant pas toujours autant de candidats que de sièges à pourvoir), ce système a pour conséquence d’abaisser le seuil de la majorité absolue au premier tour (voir l’illustration ci-dessous). Cette manière de calculer la majorité correspond notamment à celle appliquée pour l’élection du Conseil-exécutif bernois et d’autres gouvernements alémaniques, qui se distingue par exemple de celle en vigueur dans le canton de Vaud (où la majorité absolue se calcule selon le nombre de bulletins valables) ainsi qu’à Genève (avec au bout du lac la particularité supplémentaire que le seuil pour une élection au premier tour est fixé au tiers des bulletins valables et non à la moitié plus un). L’UDC, qui relève dans son communiqué de presse que ce mode de scrutin aboutit à des résultats proches du système proportionnel, pourrait ainsi probablement atteindre la majorité absolue dès le premier tour de scrutin (DP 1855).

L’initiative introduirait une innovation importante et contestable dans la charte fondamentale en garantissant aux minorités linguistiques francophones et italophones deux sièges au sein du Conseil fédéral. Rappelons qu’en 1999, le constituant avait accepté d’abroger la «clause cantonale» fondée sur le domicile et qui avait donné lieu à bien des péripéties pour la remplacer par une notion plus vague de représentation équitable des régions et communautés linguistiques, aux bons soins de l’Assemblée fédérale. Le texte proposé par l’UDC aurait le défaut de réintroduire la notion de domicile. Il manquerait son objectif de représentation des communautés linguistiques puisqu’il serait parfaitement concevable d’élire un francophone domicilié à Morat, un germanophone vivant à Genève ou un italophone établi à Zurich. On se souvient du débat autour de l’origine du démocrate-chrétien Urs Schwaller au moment de la succession de Pascal Couchepin (DP 1825).

Cette clause linguistique qui ne dit pas son nom méconnaît surtout la diversité réelle de la Confédération en érigeant la langue comme seul critère de distinction entre majorité et minorités, comme si les espaces linguistiques étaient homogènes et que les différences entre grandes régions, ville et campagne, plateau et montagnes, n’étaient pas au moins aussi importantes. Certains cantons, en particulier  Berne et le Valais, connaissent également des systèmes qui garantissent à des districts un ou plusieurs sièges dans leur gouvernement. Le système de désignation des élus retenu par les initiants, fondé sur la moyenne géométrique à l’échelle du pays et des régions concernées, est particulièrement complexe.

Dernier point, l’initiative confierait l’élection annuelle du président de la Confédération au Conseil fédéral alors que celle-ci est depuis l’origine de l’Etat fédéral de la compétence des Chambres fédérales. On peut s’étonner de cette règle qui n’est pas du tout une conséquence d’une éventuelle élection populaire du Conseil fédéral. Comme le mandat de président demeurerait non renouvelable (al. 3 de l’art. 176 Cst), l’adoption de l’initiative affaiblirait probablement la légitimité du président de la Confédération à l’intérieur comme sur la scène internationale. Cette idée paraît contradictoire avec le but même de l’initiative qui entend renforcer la légitimité des membres du Conseil fédéral.

Comment ça marche? Illustration simplifiée

Résultat du premier tour de l’élection du Conseil fédéral sur 100 bulletins valables: 700 suffrages possibles (chaque électeur ayant sept suffrages)

  • Candidat A : 60 voix
  • Candidat B : 40 voix
  • Candidat C : 30 voix
  • Candidat D : 20 voix
  • Candidat E : 10 voix
  • Candidat F : 10 voix
  • Candidat G : 10 voix
  • Candidat H : 10 voix
  • Candidat I : 10 voix

Suffrages non exprimés : 500

La majorité absolue se calculerait sur la base de 200 suffrages exprimés pour sept sièges soit 28,5 suffrages pour un siège. La majorité absolue serait donc atteinte avec déjà 15 suffrages. A, B, C et D seraient élus dès le premier tour alors que seul A le serait si on appliquait le système vaudois (majorité absolue des bulletins: 51), et seuls A et B si on appliquait le système genevois (majorité absolue à un tiers des bulletins: 34).

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