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Le peuple n’est pas tout puissant

Pas de démocratie sans respect de la Constitution

Ne touchez pas au peuple! Les votations controversées sur les minarets et le renvoi des délinquants étrangers ont sans doute renforcé l’attachement des citoyens à la démocratie semi-directe, d’autant que leurs voisins européens, privés de parole sur ces sujets, leur envient ce privilège. Et lorsqu’on rappelle qu’en démocratie le peuple n’a pas tous les pouvoirs (DP 1894), nombreux sont ceux qui crient haro sur le baudet.

La réalité constitutionnelle est pourtant nuancée. Certes, les institutions helvétiques se caractérisent par le pouvoir important qu’elles confèrent au peuple souverain, caractéristique d’ailleurs remarquable. Mais, comme dans les autres Etats démocratiques, la Constitution fédérale limite déjà actuellement le pouvoir de l’organe suprême: pas de démocratie sans une réelle séparation des pouvoirs.

Primo, le peuple n’exerce au niveau fédéral que trois types de compétences: il élit, se prononce sur certaines lois fédérales soumises au référendum et adopte – avec les cantons – les amendements à la Constitution fédérale. La charte fondamentale limite le pouvoir du constituant: les révisions constitutionnelles doivent respecter le droit international impératif (art. 194 Cst). Il appartient au Parlement – lorsqu’il élabore lui-même une révision de la Constitution ou qu’il statue sur la validité d’une initiative populaire – d’appliquer cette disposition. Il l’a fait jusqu’ici avec une extrême précaution en interprétant très strictement la notion de droit international impératif.

Secundo, une fois que le peuple a adopté une disposition constitutionnelle ou légale, il appartient aux tribunaux, comme dans les autres Etats de droit, d’assurer la cohérence de l’ordre juridique et de trancher les conflits qui peuvent surgir entre deux règles. Le droit constitutionnel n’est pas figé, mais dépend de l’évolution de la jurisprudence du Tribunal fédéral qui joue un rôle déterminant. Or, celle-ci est souvent méconnue, pour ne pas dire ignorée.

Les juges fédéraux ont tendance à affirmer leurs pouvoirs de juges constitutionnels et à contrôler la conformité des lois fédérales aux normes du droit supérieur. Ainsi, depuis un arrêt de 1993, les juges de Mon Repos n’appliquent pas une loi fédérale qui est contraire à un traité international. Comme le résume un manuel de droit constitutionnel de référence, il s’agit désormais d’une «certitude, sinon d’une obligation: le Tribunal fédéral ne peut plus appliquer une loi fédérale qui viole un droit fondamental garanti par une convention internationale». En ira-t-il de même si la loi fédérale en question transpose une disposition constitutionnelle adoptée par le souverain? C’est probable, même si personne ne peut l’affirmer avec certitude. Les deux juristes envoyés par l’UDC dans le groupe de travail mis en place par Simonetta Sommaruga (DP 1894) pour concrétiser l’initiative sur le renvoi des délinquants étrangers seront bien obligés de tenir compte de la jurisprudence du TF.

La Constitution fixe donc déjà des limites au pouvoir du souverain: le Parlement ne peut pas lui soumettre n’importe quelle proposition; les juges peuvent ne pas appliquer une disposition qu’il aurait adoptée mais qui est contraire au droit international.

Politiquement, le moment paraît mal choisi pour des réformes institutionnelles d’envergure qui viseraient à fixer d’autres limites au pouvoir du souverain. Ainsi, la proposition d’introduire un contrôle préventif – soit avant même que débute la récolte des signatures – des initiatives populaires par une autorité indépendante, soutenue par une partie de la gauche, n’a pas reçu un accueil favorable de la commission des institutions politiques.

A notre sens, une modification rapide de nos institutions se justifie d’autant moins que les effets des votations sur l’interdiction des minarets ou le renvoi des délinquants étrangers sont encore loin d’être établis. Le Parlement et les magistrats auront la lourde responsabilité d’arbitrer entre respect de la volonté populaire et primauté des droits fondamentaux garantis par le droit international: il n’est pas exclu que la souplesse de la loi et de la jurisprudence permette de trouver des solutions acceptables. Le peuple a voté, mais le dernier mot n’est pas encore dit.

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