Des révisions en forme de bricolage: I. Repenser le financement de la sécurité sociale

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La révision de l’assurance chômage (LACI), acceptée le 26 septembre dernier, ne constitue qu’un épisode dans le feuilleton de l’assainissement des différentes branches de la sécurité sociale. L’introuvable «11ème révision» de l’AVS et les révisions successives de l’assurance-invalidité obéissent au même scénario: au nom d’un parallélisme des sacrifices plus ou moins convaincant, le Parlement procède à une augmentation des recettes et à une diminution des dépenses.

En clair, on demande un effort supplémentaire aux assurés – hausse des cotisations – et aux bénéficiaires – diminution des prestations. A quoi peut s’ajouter un transfert de charges aux cantons et aux communes, comme l’illustre la récente révision de la LACI, puisque la réduction des prestations de chômage viendra alourdir les budgets de l’aide sociale.

Ce scénario pourrait se justifier par des contraintes politiques: seuls des aménagements progressifs, des petits pas, seraient susceptibles de trouver un soutien majoritaire au Parlement et devant le peuple. Le lamentable échec que vient de subir le projet de 11e révision de l’AVS au Conseil national ne valide pas cette analyse.

De plus cette démarche par petits pas occulte tout débat sur la pertinence de l’assiette fiscale qui alimente une part importante des ressources de la sécurité sociale, à savoir les salaires. En effet la discussion porte toujours sur l’importance que doit prendre l’augmentation des cotisations – modeste pour la droite, plus prononcée pour la gauche -, jamais sur les effets pervers de cette assiette. Il y a bientôt quinze ans, l’économiste genevois Yves Flückiger avait déjà relevé ces effets pervers et proposé des alternatives que nous avons évoqué à plusieurs reprises dans ces colonnes (DP 1219, p. 2 à 4, 1536).

L’augmentation du chômage et en particulier de sa composante structurelle, tout comme la détérioration du ratio actifs/non actifs mettent en question le financement de l’AVS, de l’AI et de l’assurance-chômage par prélèvement sur les salaires. D’une part une charge accrue sur les salaires renchérit le coût du travail et ne favorise pas l’emploi. D’autre part elle discrimine les entreprises à forte intensité de main-d’oeuvre au profit des firmes fortement capitalisées. Flückiger a montré par exemple que les cotisations AVS à la charge de la métallurgie genevoise, en pourcentage de la valeur ajoutée brute, étaient 2,3 fois plus lourdes que celles des banques. Par ailleurs les entreprises procédant à des licenciements allègent leurs charges sociales au détriment de celles qui maintiennent leurs effectifs.

C’est pourquoi l’économiste genevois suggère de ne plus faire supporter aux seuls salaires le financement de l’assurance-chômage, mais d’étendre la perception des cotisations à la valeur ajoutée brute des entreprises: salaires, amortissements, revenu net d’exploitation. En clair, cette nouvelle assiette comprendrait tous les revenus des facteurs de production, une solution parfaitement neutre à l’égard de ces facteurs.

Poursuivant sa réflexion, Flückiger a tenté de dégager les critères d’un financement optimal de la sécurité sociale. Il retient ceux d’efficacité et d’équité, celui du rendement de l’impôt prélevé, de sa simplicité, de sa flexibilité et de sa stabilité. Sur la base de ces critères, il distingue les assurances sociales à objectif redistributif et celles qui protègent contre les risques de l’existence. Pour les premières, il suggère d’utiliser la TVA, une taxation qui minimise la fraude tout en n’obérant pas la compétitivité internationale des entreprises. Dans ces cas, l’équité se rapporte non pas à la capacité contributive des individus, mais au caractère redistributif de l’assurance. Pour les secondes, il privilégie le principe de responsabilité, concrétisé par la taxation de la valeur ajoutée brute des entreprises pour financer l’assurance chômage ou par une cotisation patronale sur les salaires pour l’assurance-accident professionnelle.

Yves Flückiger ouvre des pistes de réflexion. Ses propositions devraient certes faire l’objet d’une évaluation quant à leur impact de leurs effets économique. Mais elles ont le mérite de nous faire lever le nez de nos bricolages actuels.

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Yves Flückiger, Javier Suarez, «Propositions de réforme du financement de la sécurité sociale en Suisse», in La sécurité sociale en Europe à l’aube du XXIème siècle, Pierre-Yves Greber (Editeur), Helbling & Lichtenhahn, Bâle, 1996