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Vingt ans après

La formule confédérale historique, «pas de juge étranger», ne devrait-elle pas être soumise à réexamen dans la perspective européenne?

Photo Cour de justice UE
La Cour de justice de l’UE à Luxembourg

Janvier 89. Jacques Delors, autoritaire, décide que la Commission européenne ne négociera pas séparément avec chaque candidat à l’Espace économique européen (EEE).

Jean-Pascal Delamuraz ne cache pas sa déception. Il redoute que l’Autriche ou la Suède, pressées de rejoindre la Communauté, ne soient des alliées trop souples. Il craint que, noyée dans cet espace trop grand, la Suisse ne puisse défendre sa singularité, sa neutralité, ses qualités de bon élève de la classe.

Enfin seule

Aujourd’hui, août 2010, la Suisse se retrouve seule face à la Commission. Pas d’alliés encombrants. Elle peut se concentrer exclusivement sur ses intérêts. Mais, entre temps, l’Europe s’est renforcée. La plupart des anciens de l’EEE ont changé de camp avec armes et bagages. La Suisse, toujours bon élève, est soupçonnée de tricher. La défense de ses intérêts la surprend sur la défensive. Preuve en est une banale question de vocabulaire.

Pour trier le contentieux des relations Suisse-UE ont été désignés des experts. Bien qu’ils représentent le plus haut niveau de responsabilités et de compétences, ils porteront ce titre passe-partout. Pourquoi? Parce que le contentieux comprend les revendications fiscales de l’UE à l’égard de certains cantons. «Pas négociable», avait proclamé H.-R. Merz. Donc pas de négociations – et les experts expertiseront, et les explorateurs exploreront.

Trois classeurs

Effectivement, il y a de tout dans le dossier. Qui veut mettre de l’ordre doit disposer de trois cartables aux couleurs distinctes.

Le premier concerne la plainte de l’Union contre la fiscalité déloyale (faussant la concurrence) de certains cantons. C’est là qu’on range les «pas négociables» de H.-R. Merz. La Suisse, qui ne négocie pas mais qui n’est pas sourde, a fait un premier pas en annonçant la suppression des sociétés de domicile. Mais on attend confirmation et extension des mesures aux sociétés d’administration, aux holdings. Berne, en demandant aux cantons de s’aligner sur l’impôt fédéral direct, doit faire le ménage. Et même si le mandat de l’UE est discutable, la Suisse peut de son plein gré clarifier le dossier.

Le deuxième cartable concerne la fiscalité de l’épargne. Là, les mandats sont clairement définis. Le dossier fera l’objet d’une nouvelle négociation. Des propositions sont avancées (Rubik, échange automatique d’informations).

Le troisième cartable contiendra tout ce qui touche à la création d’une structure d’association Suisse – UE, une sorte d’EEE sur mesure. Nous posons ci-dessous les premiers jalons du débat.

Evolutif

Les deux parties ont d’abord à définir ce qu’elles mettent dans la corbeille. Il est vraisemblable par exemple que l’agriculture restera un domaine à part. Cet examen constitue un enjeu considérable.

Ce transfert revêt toute sa signification puisque la Suisse devrait s’engager à adopter obligatoirement l’évolution du droit européen, quand bien même elle ne sera pas partie à la discussion qui en décidera. Si elle était devenue membre de l’EEE, cette obligation aurait été la même. La Norvège l’a acceptée, et semble la supporter sans déchirement.

Accepter d’adapter notre droit à celui de l’Union européenne, signer un chèque en blanc juridique, n’est-ce pas se mettre en situation de vassal? Alors que la Suisse connaît de longue date la pratique du référendum, c’est-à-dire le contrôle par le peuple de la législation, ne serait-elle pas aux antipodes en se soumettant, les yeux fermés, à un droit étranger?

Comment résoudre la contradiction: suivre le mouvement du droit européen et maintenir son indépendance?

Les différences légitimes

Que la règle soit la même pour tous est un principe de justice et aussi d’efficacité. D’autant plus important pour l’UE qu’elle cherche à créer un marché unifié. Mais il est possible d’imaginer des domaines où l’uniformité n’est pas une condition d’efficacité. La gratuité des musées nationaux n’est pas une obligation pour l’accessibilité à la culture européenne.

Une deuxième règle proscrit la recherche d’un avantage qui serait déloyal envers les autres membres de la communauté. Le secret bancaire suisse, avec sa distinction artificielle entre fraude et soustraction fiscales, était de cette nature.

Mais si les deux principes de base sont respectés, celui de l’efficacité et celui de la loyauté, au nom de quoi une règle différenciée devrait-elle être interdite?

Quelle Cour?

Les principes généraux énoncés ci-dessus ne seront guère contestés, vu leur généralité. Autre chose est de décider de leur application. C’est une des tâches de la Cour de justice de l’Union européenne. La Cour et la jurisprudence qu’elle a produite sont un pilier essentiel de la construction européenne. Jamais l’Union n’acceptera que sa mission soit affaiblie.

Mais si la Cour européenne était la seule à dire le droit, il serait concevable, son champ de compétence étant élargi, qu’elle ait à examiner si une application différenciée du droit évolutif est légitime. Les membres de l’UE disposeraient de ce droit de recours. Et la Suisse aussi en vertu de l’accord d’association. Certes, elle aurait à se soumettre au jugement, mais elle obtiendrait un droit à égalité de traitement avec les pays membres, soucieux eux aussi que la subsidiarité puisse s’exprimer.

Un des fondements de l’alliance confédérale est le refus du juge étranger. La Cour de Luxembourg ne serait-elle pas ressentie comme telle?

Pour plusieurs raisons, ce ne serait pas le cas. Pas étrangère si elle exerce une compétence élargie: jauger la légitimité d’une application différenciée du droit communautaire. Pas étrangère si la Suisse, dans l’accord d’association, a choisi que cette compétence soit accordée à la Cour. Pas étrangère si elle corrige l’acceptation automatique du droit évolutif, si elle est une aile d’une maison commune.

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