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Savoir choisir entre raison d’Etat et Etat de droit

Retour sur la réponse des institutions suisses aux affaires Kadhafi, UBS et Polanski

Photo de rytc
Photo de rytc (licence CC)

Khadafi, UBS et Polanski. Ces trois affaires ont ceci en commun qu’elles ont débuté par des décisions a priori conformes à notre Etat de droit. Des décisions prises en toute indépendance selon une certaine conception de la séparation des pouvoirs par les autorités judiciaires et administratives et sans intervention des autorités politiques.

La raison d’Etat n’a empêché ni l’arrestation d’Hannibal Khadafi et de son épouse, ni l’absence de livraison du nom de clients indélicats de l’UBS aux autorités fiscales américaines, ni l’arrestation de Roman Polanski recherché pour de bonnes ou mauvaises raisons par la justice américaine. Et c’est heureux. Les autorités concernées ont en effet agi selon leur appréciation de la loi suisse qui, qu’on le déplore ou non, interdit que l’on maltraite son personnel, protège le secret bancaire, et permet à certaines conditions l’extradition des personnes recherchées par d’autres Etats.

Toutes ces affaires ont débouché sur des tensions diplomatiques et donc sur une intervention a posteriori des plus hautes autorités politiques de la Confédération, avec des résultats variables.

Khadafi

Un accord conclu avec la Libye prévoit la constitution d’un tribunal arbitral pour déterminer si l’arrestation du fils du dictateur libyen était conforme au droit et si ce dernier peut prétendre à des dommages-intérêts. Comme si les tribunaux régulièrement institués dans notre pays n’étaient pas à même de juger en toute indépendance du bien-fondé d’une telle demande.

UBS

Après le refus par le Tribunal administratif fédéral d’appliquer l’accord conclu par le Conseil fédéral pour sauver UBS et livrer les clients de la banque aux autorités fiscales américaines, le Parlement avale avec difficulté la couleuvre. Mais en fin de semaine, il va probablement adopter un accord prévoyant un effet rétroactif plus que discutable sous l’angle juridique qui permettra de passer outre cette décision judiciaire au nom du sauvetage d’UBS.

Polanski

L’Office fédéral de la justice ne s’est pas encore prononcé sur la demande d’extradition des Etats-Unis et le cinéaste reste assigné à résidence à Gstaad. Jusqu’ici, les pressions des autorités françaises en faveur du réalisateur sont restées vaines. Mais Eveline Widmer-Schlumpf a fait discrètement savoir devant le Conseil national qu’elle avait changé les règles internes de ses services afin d’être informée préalablement à l’avenir de toute arrestation sensible en vue d’une extradition.

Quelles leçons tirer de ces trois feuilletons?

D’abord, ils illustrent une caractéristique fondamentale des institutions suisses. Celles-ci ne sont pas bâties sur un modèle pyramidal et unitaire avec un Président ou un Roi – c’est parfois la même chose – au sommet. La Confédération suisse a une structure fédérale et une organisation fortement marquée par les théories de Montesquieu où la séparation des pouvoirs n’est pas un vain mot: la Suisse n’est pas la Libye.

Par conséquent, sur le plan interne, le Conseil fédéral n’intervient pas a priori – soit avant qu’une décision pouvant avoir des répercussions diplomatiques soit prise. C’est un principe évidemment intangible lorsque la décision émane des autorités judiciaires, faute de quoi l’indépendance de la justice serait un vain mot. On a tendance, à tort, à l’oublier: l’indépendance devrait également prévaloir pour les autorités administratives.

L’intervention de l’autorité politique n’est pas plus admissible a posteriori. Elle sonne dans ce cas comme un désaveu des autorités judiciaires ou administratives qui ont appliqué la loi au nom d’un intérêt supérieur indéfini que l’on désigne commodément par raison d’Etat.

En cédant devant la Libye et les Etats-Unis, le Conseil fédéral et le Parlement donnent un signal désastreux. Sur le plan extérieur, parce que renoncer aux valeurs fondamentales de l’Etat de droit, même dans des cas uniques pour mettre fin à la détention arbitraire d’un otage et pour sauvegarder des intérêts économiques, sera perçu comme un signe de faiblesse. Sur le plan intérieur surtout, parce que chaque procureur qui décide d’une arrestation, chaque magistrat qui rend un jugement, chaque fonctionnaire qui prend une décision en son âme et conscience a besoin de savoir que son indépendance sera garantie par les plus hautes autorités du pays.

Peu importe – et c’est le point décisif – que celles-ci estiment ou non que le droit ait été appliqué correctement. Peut-être que l’arrestation d’Hannibal Khadafi et de sa femme aurait dû se dérouler dans d’autres conditions; peut être existait-il un raisonnement juridique permettant d’autoriser le Conseil fédéral à signer seul l’accord sur UBS; peut-être que la réactivation de la demande d’extradition de Roman Polanski par un fonctionnaire trop zélé n’était pas opportune. Mais, le cas échéant, c’est aux autorités de recours prévues par la loi d’en juger et non au gouvernement: le gouvernement ne peut décider que des questions au sujet desquelles la loi lui attribue expressément une compétence. Le Conseil fédéral, comme les autres institutions suisses, ne sera plus fort à l’avenir que s’il défend les valeurs fondamentales de l’Etat de droit.

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